이 사건은, 피청구인 국회가 2022. 5. 9. 법률 제18861호로 검찰청법을 일부 개정한 행위 및 같은 날 법률 제18862호로 형사소송법을 일부 개정한 행위로 인해, 청구인 법무부장관 및 검사 6명이 법무부장관이 관장하는 검사의 수사ㆍ소추권을 침해한다고 주장하며, 피청구인의 법률개정행위로 인한 청구인들의 권한침해 확인 및 그 행위의 무효 확인을 구하는 권한쟁의심판을 청구한 사건이다.
개정 검찰청법의 주요 내용은 ① 검사가 수사를 개시할 수 있는 범죄의 범위를 부패범죄 및 경제범죄 등으로 축소하고, ② 검사는 자신이 수사개시한 범죄에 대하여는 공소를 제기할 수 없도록 하며, ③ 검찰총장이 부패범죄 및 경제범죄 등의 수사를 개시할 수 있는 부의 직제 및 해당 부에 근무하고 있는 소속 검사와 공무원, 파견 내역 등의 현황을 분기별로 국회에 보고하도록 하는 것이다.
개정 형사소송법의 주요 내용은 ① 사법경찰관으로부터 송치 받은 사건에 대한 검사의 보완수사 범위를 축소하고, ② 수사기관의 준수사항으로서 별건 수사 금지에 관한 내용을 신설하며, ③ 사법경찰관의 불송치결정에 대하여 이의신청을 할 수 있는 사람에서 고발인을 제외하는 것이다.
위 개정법률안들은 정부로 이송된 후 2022. 5. 9. 검찰청법 일부개정법률(법률 제18861호) 및 형사소송법 일부개정법률(법률 제18862호)로 공포되어, 이 법률들은 이후 4개월이 경과한 날인 2022. 9. 10.부터 시행됐다.
○ 검사는 헌법에 의하여 독자적인 권한으로서 영장신청권을 부여받고 있는 국가기관으로 당사자능력이 있고, 법무부장관은 정부조직법에 따라 검사에 관한 사무를 관장하므로 당사자적격이 있다.
○ 이 사건 법률개정행위는 상임위원회 안건조정절차 위반, 본회의 무제한 토론 형해화, 본회의 상정안과 무관한 수정동의안 제출ㆍ표결 등으로 헌법상 다수결원칙 및 적법절차원칙에 위배되고, 복수정당제도의 취지를 잠탈하여 입법절차의 위헌성이 크며, 이를 통해 청구인들의 권한을 침해했다.
○ 헌법상 검사의 소추권은 소추와 재판의 분리, 국가소추주의, 소추권자인 국가기관으로 법률전문가인 검사 이외의 다른 기관을 전제로 했다고 보기 어려운 점 등을 토대로 인정되고, 검사의 수사권은 헌법상 검사의 영장신청은 강제수사 활동에 대한 법관의 허가장이라는 점, 수사는 본질적으로 사법작용으로서 치안전문가인 경찰의 고유 영역이 아니므로 법률전문가인 수사주재자가 필요하다는 점 등을 토대로 인정된다. 헌법상 검사의 소추권과 수사권에 대하여 국회도 입법으로 그 본질적 부분을 침해할 수 없다는 입법형성의 한계가 있다.
○ ‘검사의 원칙적 수사개시 금지, 예외적 허용’으로 대부분의 범죄 영역에서 검사가 직접 수사를 수행할 수 없게 됐는데, 검사의 수사지휘권이 폐지되고 경찰의 선별송치가 가능한 상황에서 검사가 범죄에 관한 단서를 발견하더라도 경찰의 수사가 선행되지 않으면 소추권을 행사할 여지가 없다.
‘검찰총장의 직접 수사 부서 현황 국회 보고의무 규정’에 따르면, 수사기밀이 유출될 수 있고, 해당 수사 부서에 대한 정치적 외압의 위험으로 검사의 정치적 중립성과 독립성이 훼손되며, 권력분립원칙에도 반하게 된다.
○ ‘이의신청 송치사건 등에 대한 수사범위 제한’에 따라 이에 해당하는 사건의 수사 과정에서 적법하게 발견되는 범죄들 중 동일성의 개념에 포섭할 수 없는 유형에 대해서는 헌법상 검사의 소추권의 본질적 권능으로서의 수사권의 일부가 침해된다. 사법경찰의 1차 수사과정에서 부실수사 또는 위법수사 등이 의심되는 사건들은 국민의 기본권 보호를 위하여 검사의 수사권이 더 확실하게 보장돼야 함에도, 오히려 아무런 합리적 이유 없이 다른 유형의 송치사건보다 더 많이 제약되므로, 이는 기본권 보호의무에도 역행한다.
‘고발인의 이의신청권 박탈’ 규정은 고발 사건에 대한 ‘불기소의 종국적 결정’을 사법경찰이 하도록 하여, 형사소추권 중 기소 여부의 결정을 판사와 동일한 자격을 갖는 검사가 아닌 비법률전문가로 하여금 주관하게 함으로써 헌법에 반하여 검사의 소추권과 수사권을 침해한다. 국민의 입장에서는 형사소송법 등 관련 법률이 보장하는 재정신청권을 행사하지 못하게 하여 체계정합성에 반하고, 합리적 이유 없이 고소인 등과 차별하여 평등원칙에 반하며, 피해자성 고발인의 재판절차진술권과 신속한 재판을 받을 권리를 침해한다.
○ 이 사건 법률개정행위는 반헌법적 절차를 통해 헌법과 법률에 의하여 부여된, 법무부장관이 관장하는 검사의 소추․수사권을 본질적으로 침해하는 내용의 개정 법률을 가결시킨 것으로, 개정 경과 등에 비추어 국회의 자율적 시정 조치를 기대하는 것이 사실상 불가능하므로, 청구인들에 대한 권한침해를 확인하고, 해당 개정 법률의 무효도 확인해야 한다.
◇ 피청구인 국회의 주장 요지
○ 검사는 헌법에 의하여 설치되고 헌법과 법률에 의하여 독자적 권한을 부여받은 국가기관이 아니므로 당사자능력이 없고, 법무부장관은 수사권 내지 소추권 자체를 부여받은 것이 아니므로 당사자적격이 없다.
○ 검사의 수사권과 기소권은 헌법상 권한이 아니라 법률상 권한으로서, 법률의 개정으로 침해될 수 없고, 수사권 내지 소추권에 대하여 헌법에는 아무런 규정이 없으며, 수사 및 공소제기의 주체, 그 권한의 범위, 절차 등은 입법정책으로 결정할 수 있는 전형적인 입법사항이다.
검사의 영장신청제도는 검사의 수사권을 전제로 한 것이 아니며, 이 사건 법률개정행위는 검사의 영장신청권을 축소‧제한한 것이 아니라 수사권을 축소‧조정한 것으로, 청구인들의 권한을 침해하거나 침해할 가능성이 없다.
○ 권한쟁의심판에서 국회의 법률 제·개정행위가 청구인의 권한을 침해하는 경우라도 헌법재판소는 권한침해확인 결정을 함에 그치는 것이고 범규범 자체에 대한 무효(위헌)확인을 할 수 없어, 이 사건 법률의 무효확인을 구하는 것은 부적법하다.
○ 권한쟁의심판에서 국회의 입법절차상 하자는 그로써 절차적 권한을 침해 당한 국회 내 기관이 주장할 수 있을 뿐, 국회 밖의 국가기관이 법률의 제‧개정행위를 대상으로 하는 청구에서 독자적인 이유로 주장할 수 없다.
입법절차상 하자로 국회 밖의 국가기관인 검사의 수사권이라는 실체적 권한이 침해된다고 볼 수도 없으며, 권한쟁의심판은 위헌법률심판 및 헌법소원심판과는 그 제도의 목적과 본질, 기능이 다르다.
이 사건 법률개정행위는 제안, 심의 및 표결 과정에서 헌법과 국회법을 모두 준수했으며, 여야 간 충분한 협의 및 숙의를 거쳐 법안이 의결됐다.
○ 검사의 직접 수사개시 범위에 관한 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 가목의 경우, 개정 법률의 입법목적 및 위임범위에 반하는 ‘검사의 수사개시 범죄 범위에 관한 규정’의 개정령에 의하면, 청구인들의 권한은 확대된다.
검사가 특별사법경찰관리와 고위공직자범죄수사처 공무원의 범죄를 수사할 수 있도록 한 개정 검찰청법 제4조 제1항 제1호 나목에 대해서는 청구인들이 다투지 않고 있다.
‘직접 수사 부서의 국회보고’에 관한 개정 검찰청법 제24조 제4항은 수사내용이나 수사기밀을 보고하라는 내용이 아니어서 청구인들이 주장하는 검사의 소추권, 수사권, 수사지휘권과 무관하다.
별건수사 금지에 관한 개정 형사소송법 제198조 제4항은 인권보장과 적법절차준수를 위해 당연히 이행되어야 할 내용으로 청구인들이 주장하는 권한 침해와 명백히 무관하다.
따라서 개정 검찰청법 및 형사소송법의 위와 같은 조항 부분에 관해서는 청구인들의 권한침해가 없거나 권한침해의 개연성이 없다.
○ ‘이의신청 송치사건 등에 대한 수사범위’를 ‘해당 사건과 동일성을 해치지 아니하는 범위’로 규정한 개정 형사소송법 제196조 제2항 및 별건수사 금지에 관한 개정 형사소송법 제198조 제4항은 명확성원칙에 반하지 않는다.
‘고발인의 이의신청 제외’에 관한 개정 형사소송법 제245조의7 제1항의 경우 우리 헌법이 수사나 기소의 주체, 방법, 절차, 사후통제에 관하여 직접적인 규정을 두고 있지 않으므로, 불송치결정에 대한 이의신청권자를 어느 범위로 제한할지는 입법정책에 속하며, 검사가 사법경찰관이 불송치한 사건의 재수사를 명할 수 있고, 시정조치를 취할 수 있는 제도가 있는 만큼 불합리한 차별이 있거나 검사의 소추권을 침해했다고 볼 수 없다.
그 밖에 청구인들이 주장하는 형사피의자나 피고인, 피해자 등의 권리가 침해된다는 사유는, 이 사건 법률개정행위와 직접 관련된 검사의 권한과 무관하다.
○ 이 사건 심판청구는 권한쟁의심판청구의 적법요건을 충족하지 못하여 부적법 각하되어야 하고, 설령 적법요건을 충족한다고 하더라도 이 사건 법률개정행위가 청구인들의 권한을 침해하지 않으므로, 모두 기각돼야 한다.
◇당사자 및 참고인
○ 청구인
1. 법무부장관
대리인 검사 김석우, 조아라, 차호동, 남소정
법무법인 케이원챔버 (담당변호사 강일원, 강규상)
2. 검사 김선화
3. 검사 김석우
4. 검사 조아라
5. 검사 윤원기
6. 검사 김진혁
7. 검사 남소정
대리인 법무법인 케이원챔버 (담당변호사 강일원, 강규상)
○ 피청구인
국회
대표자 국회의장 김진표
대리인 법무법인 상록 (담당변호사 장주영)
변호사 노희범
○ 참고인(청구인 측 추천)
중앙대학교 법학전문대학원 교수 이인호
○ 참고인(피청구인 측 추천)
성균관대학교 법학전문대학원 교수 이황희
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
