[로이슈 전용모 기자] 용인시 주민들이 민간투자사업으로 추진된 용인경전철 사업과 관련하여 용인시가 손해를 입었다면서 이를 추진한 용인시장 등 관련 공무원들과 수요예측조사용역을 실시한 한국교통연구원 등을 상대로 하여 그 손해배상금의 청구를 요구하는 주민소송을 제기한 사안에서, 대법원 제1부(주심 대법관 권순일)는 2020년 7월 29일 원심판결 중 이정문에 대한 부분, 서정석에 대한 추가사업비 부담협약 부분, 김학규에 대한 사업방식변경, 재가동 업무대금 부분, 박OO에 대한 위법한 공무원 임용 부분, 한국교통연구원 및 연구원들에 대한 부분을 각 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원(서울고법)에 환송했다. 원고들의 나머지 상고를 각 기각했다.

이 사건의 경우는 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회의원, 해당 행위와 관련이 있는 상대방에 대하여 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송으로 지방자치법 제17조 제2항 제4호 소송에 해당한다.

주민소송이 적법하게 제기되기 위해서는 일정 수 이상의 주민들이 연서로 상급기관에 주민감사를 한 뒤, 감사청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 주민소송을 제기할 수 있다(구 지방자치법 제17조 제1항).

지방자치단체장 및 직원 등의 재무회계행위에 위법사유가 존재하더라도 그 행위자에게 고의 또는 과실이 없거나 지방자치단체에 손해가 발생하지 않은 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다.

또한 이 사건 중 부당이득반환 청구소송의 경우 역시 통상의 부당이득반환청구소송과 마찬가지로 지방지치단체의 손해와 반환의무자의 이득의 발생, 인과관계, 법률상 원인의 흠결 등이 필요하므로, 지방자치단체에 손해가 발생하지 않거나 반환의무자의 이득과 지방자치단체의 손해 사이에 인과관계가 인정되지 않는 경우에는 주민소송에 의한 추급이 인정되지 않는다.

용인시주민들(원고들외 383명)의 주민감사청구(22건)에 따라 경기도지사는 2013. 6. 5.부터 2013. 7. 22.까지 48일간 용인시에 대한 감사를 실시한 후, 2013. 7. 30. ① 경전철 운영 활성화 프로젝트팀 설치․운영의 부적정, ② 계약직 임용 부적정, ③ 상업광고 협약체결 당시 경제성 분석 소홀, ④ 출자자 지분변경에 관한 업무처리 소홀을 지적하고, 위 지적사항에 관한 ‘주의 촉구’ 등 4건의 행정조치 및 관련 공무원 9명에 대한 ‘훈계’처리를 하였다는 내용의 감사결과를 공고했다.

원고들(9명)은 이정문은 2002. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 위법행위를 했으므로, 용인시에 이로 인한 손해 1조 32억 원을 배상할 책임이 있다고 주장했다.

또 용인시장 김학규는 (2010.7.1~2014.6.30)은 용인시에 손해 478억8000만 원을 배상할 책임이 있다고 주장했다. 서정석은 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.까지 용인시장으로 재직하며 그 기간 동안 용인시의 의사결정에 최종적인 책임이 있는 사람으로 위법행위를 하였으므로, 용인시에 이로 인한 손해 2736억 5300만 원을 배상할 책임이 있다고 했다.

이와관련, 용인시가 실시협약을 위반하여 용인경전철에 준공검사를 내주지 않은 것은 위법하고, 그 결과 사업방식이 최소운영수입 보장방식에서 연간사업운영비 보전방식으로 변경되면서 126억 원(①) 상당의 손해를 보게 되었을 뿐만 아니라, 2012. 4. 19. 재가동약정을 체결하면서 용인경전철에 재가동 업무대금으로 350억 원(②)을 지급하여 그 금액만큼의 손해를 보게 되었는바, 김학규는 합계 476억 원을 배상할 책임이 있다.

김학규는 에버랜드로 하여금 전대역과 차량 20대에 3년간 무상으로 광고를 하도록 했는데, 이로 인하여 용인시는 이에 해당하는 상업광고료 상당액인 2억 8000만 원의 손해를 입었다고 보아야 할 것이므로, 김학규는 이를 배상할 책임이 있다.

원고들은 박OO(경량전철운영활성화 프로젝트팀 정책보좌관)은 율촌이 용인시의 국재중재 소송수행자로 선임되도록 했다. 이후 국제중재에서 용인시가 패소하였다는 점까지 더하여 보면, 박순옥의 위와 같은 위법한 행위로 인하여 용인시는 적어도 위 각 법무법인의 입찰금액의 차액 20억 5000만 원(= 30억 원 - 9억 5,000만 원) 상당의 손해를 입었다고 할 것이므로, 박순옥은 용인시에 이를 배상할 책임이 있다고 주장했다.

또 용인시는 만 62세인 박OO을 경력심의회의 심의를 거치지 아니하고 시의회의원 경력을 지방공무원 규정에 따른 근무경력으로 보아 부적법하게 선발했다. 이후 박순옥은 용인시로부터 2010. 12.부터 2011. 12.까지 합계 3781만2570원의 급여를 지급받았는데 이는 부당이득에 해당하므로 박순옥은 이를 용인시에 반환할 의무가 있다고 했다.

1심(2013구합9299)인 수원지법 제5행정부(재판장 박형순 부장판사, 판사 박소연, 문중흠)는 원고들의 이 사건 청구 중 박OO과 김학규를 상대방으로 한 각 청구 부분은 인정범위 내에서 이유 있어 이를 각 인용하며, 원고들의 나머지 청구는 이유 없어 이를 모두 기각했다.

1심은 "피고는 김학규와 박OO에게 5억5000만 원을 공동하여 지급하도록 청구하라"고 일부 승소판결을 선고했다.

이 사건 소 중 이정문 용인시장에 대한 철제차량 선정 및 과다 공사비 지출, 민간투자법의 근거가 없는 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분, 김학규에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재결과에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공으로 인한 각 손해배상청구 부분, 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분, 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분, 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분, 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분은 부적법하므로 이를 모두 각하했다.

원고와 피고는 쌍방 항소했다.

원심(2심 2017누35082)인 서울고법 제9행정부(재판장 김주현 부장판사, 판사 심활섭, 이호재)는 2017년 9월 14일 원고와 피고의 항소를 일부 받아들여 "피고는 박OO에게 10억2500만 원을 지급하도록 청구하라"고 원고 일부승소 판결을 선고했다. 원고들의 나머지청구는 모두 기각했다.

원고들의 이 사건 소 중, 1) 이정문에 대한 철제차량 선정 및 공사비 과다 지출, 최소운영수입보장으로 인한 각 손해배상청구 부분, 2) 용인시장 서정석( 2006. 7. 1.부터 2010. 6. 30.)에 대한 추가사업비 부담협약으로 인한 손해배상청구 부분, 3) 박OO에 대한 위법한 공무원 임용으로 인한 손해배상청구 부분, 4) 김학규에 대한 준공보고서 반려, 경량전철 활성화 프로젝트팀 설치, 국제중재에 대한 예측 실패, 경량전철 개통과정에서의 절차 미준수, 시민들에 대한 기망행위, 삼성에버랜드 주식회사에 대한 특혜제공, 무자격자 채용으로 인한 각 손해배상청구 부분, 5) 용역기관과 연구원들에 대한 각 손해배상청구 부분, 6) 시의원들에 대한 각 부당이득반환청구 부분, 7) 사업관계자들에 대한 각 손해배상청구 및 부당이득반환청구 부분, 8) 건설회사들에 대한 각 부당이득반환청구 부분을 모두 각하했다.

이에 대해 대법원은 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다고 판단했다.

이 사건 제4호 주민소송은 원고들이 지방자치단체의 장인 피고에게 이정문을 상대로 하여 위 주장과 같은 위법행위로 인하여 용인시가 입은 1조 32억 원의 손해배상청구를 할 것을 요구하는 소송이다.

이 사건 소송의 심판대상은 원고들이 주장하는 이정문의 위와 같은 행위가 이 사건 감사청구사항과 관련 있는 행위인지, 그러한 행위가 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임이나 부당이득반환책임 또는 ｢회계관계직원 등의 책임에 관한 법률｣(이하 ‘회계직원책임법’에 의한 변상책임 등을 지는 행위인지 여부 및 요구 대상 손해배상액 등을 확정하는 것이다.

먼저, 이 사건 감사청구는 원심이 인용한 제1심판결 이유 기재와 같이 이 사건 실시협약 체결을 비롯하여 이 사건 사업과 관련하여 그 추진과정으로부터 공사완료 이후에 이르기까지 제반 문제점을 대상으로 하고 있고, 여기에 원고들이 주장하는 위와 같은 행위들이 모두 적시되어 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 행위들은 모두 이 사건 감사청구사항의 기초인 사회적 사실관계와 기본적인 점에서 동일한 것으로서, 이 사건 감사청구한 사항과 관련 있는 행위들로 봄이 타당하다.

이 점에서 원심이 원고들이 주장하는 행위들 가운데 최소운영수입보장으로 인한 손해배상청구 부분에 대하여 본안에서 그 위법 여부를 판단하지 않고 원고들이 감사청구 당시 최소운영수입보장 약정이 구 민간투자법 시행령을 위반하였다는 내용을 직접적․명시적 감사청구대상으로 삼지 않았다는 이유로 제4호 주민소송의 대상에 해당하지 않는다고 보아 부적법하다고 판단한 것은 잘못이고, 이를 지적하는 상고이유는 정당하다.

다음으로, 원고들이 주장하는 위와 같은 행위들은 용인시에게 이 사건 사업비를 지출하게 한 이 사건 실시협약 체결행위가 위법한 재무회계행위라고 평가할 수 있는 구체적 사정들임을 알 수 있다. 즉 위와 같은 행위들이 하나씩 분리되어 위법한 재무회계행위를 개별적으로 구성한다는 취지가 아니고, 위와 같은 일련의 행위들이 전체적으로 포괄하여 하나의 위법한 재무회계행위로서 민사상 불법행위책임 등을 지는 행위라는 취지이다.

따라서 법원으로서는 이 사건 실시협약 체결행위와 관련이 있는 모든 적극적․소극적 행위들을 확정하고 거기에 법령 위반 등의 잘못이 있는지 여부를 구체적으로 따져본 다음 전체적으로 보아 그 위법 여부를 판단하여야 한다. 그런데도 원심은 이정문의 위와 같은 행위들을 개별적으로 나누어 각각 민사상 불법행위에 해당하는지 여부와 그로 인하여 손해가 발생하였는지 여부 등을 판단하였으니, 이러한 원심의 판단에는 주민소송의 대상에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유는 정당하다.

또한 원고들 주장 가운데 이 사건 실시협약 중 최소운영수입보장 약정은 구 민간투자법에 근거가 없다는 부분은 이 사건 감사청구사항, 특히 “2-가. 잘못된 수요예측에 근거함” 부분 및 “2-다. 최소운영수입보장(MRG) 제도” 부분 등에 비추어 보면, 이는 한국교통연구원이 이 사건 용역계약에 따라 실시한 교통수요 예측결과가 과도함에도 이정문이 이에 대하여 실질적 검토를 하는 등의 절차를 거치지 않은 채 만연히 그 결과를 이 사건 실시협약에 따른 최소운영수입보장 산정기준으로 삼은 것은 잘못이라는 취지로 볼 여지가 있다.

원심으로서는 위 최소운영수입보장 약정과 관련된 주장의 취지가 무엇인지 석명권을 적절히 행사하여 이를 명확하게 한 다음 이 사건 실시협약 체결행위의 위법성을 판단하는 데 주된 요소 중 하나로 검토하였어야 함에도 이에 대한 아무런 심리·판단을 하지 않았다. 따라서 원심판결에는 석명권을 제대로 행사하지 않은 잘못이 있음을 지적해 둔다고 했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr