[로이슈 신종철 기자] 양승태 대법원장과 대법관 전원이 참여하는 대법원 전원합의체에서 ‘사전선거운동’과 관련해 전향적인 판결을 내려, 선거 낙선자들과 정치신인들에게 평소 활동의 폭을 넓혀줬다.

권선택이 2012년 국회의원 선거에서 낙선한 후 ‘포럼’을 만들어 활동한 것에 대해 2014년 권선택 대전시장 당선 후 검찰이 사전선거운동 등의 혐의로 재판에 넘겼고, 1심과 2심은 유죄를 인정했다. 하지만 공개별론을 열었던 대법원은 무죄로 판단했기 때문이다.

사건은 이렇다. 권선택은 2004년 4월 대전 중구에 출마해 제17대 국회의원에 당선되고, 2008년 제18대 국회의원 선거에도 재선에 성공했다.

하지만 권선택은 2012년 4월 제19대 국회의원 선거에서 낙선한 후, 2014년 6월 4일 실시된 제6회 전국동시지방선거에서 대전광역시장에 당선됐다.

그런데 검찰은 권선택이 낙선 후 2명과 공모해 2014년 6월 대전시장 당선을 위한 선거운동 목적으로 2012년 11월 27일 사단법인 ‘대전미래경제연구포럼’이라는 유사기관을 설립한 혐의로 기소했다.

또 권선택은 4명과 공모해 선거운동기간 전에 위 포럼을 통해 전통시장 방문, 지역기업 탐방, 시민토론회, 지역 탐방, 농촌일손돕기 봉사활동 등으로 사전선거운동을 했다고 검찰은 봤다.

권선택은 2인과 공모해 포럼 회원 67명으로부터 회비 명목으로 약 1억 6000만원을 기부받아 포럼의 활동경비와 인건비 등으로 사용한 혐의(정치자금법 위반)로 기소됐다.

◆ 1심 대전지법, 권선택 대전시장 징역 8월에 집행유예 2년

1심인 대전지방법원 제17형사부(재판장 송경호 부장판사)는 2015년 3월 공직선거법 위반, 정치자금법 위반 혐의로 재판에 넘겨진 권선택 대전광역시장에게 유죄를 인정해 징역 8월에 집행유예 2년을 선고했다.

‘대전미래경제연구포럼’이 권선택의 선거운동을 위해 설립됐는지 여부에 대해 재판부는 “당시 국회의원 선거에 낙선한 권선택이 공식 후원 조직이 전무해 후원 조직의 필요성을 느끼고 있는 상황이었다고 보이는 점, 2014년 초 권선택의 선거캠프가 구성되면서 포럼의 상근직원들 전부와 포럼의 일부 회원들이 선거캠프로 이동해 갔고, 그 직후 포럼의 활동이 급격히 쇠락하고 결국 2015년 1월 해산결정을 하기에 이른 점 등을 종합하면 포럼은 권선택의 대전시장 당선을 위한 선거운동을 목적으로 설립됐다고 봄이 타당하다”고 봤다.

또 “포럼이 운영되는 동안 한 활동으로는 행사가 거의 전부였다고 보이는 점 등을 종합해 보면, 포럼의 전반적인 활동은 통상적ㆍ일상적인 사회적 또는 정치적 활동의 범주를 넘어 선거를 앞두고 유권자들에게 권선택의 인지도와 우호적 이미지를 제고시킴으로써 권선택의 당선을 도모하기 위한 것으로서 공직선거법이 정한 ‘선거운동’에 해당한다고 보는 것이 타당하다”고 판단했다.

재판부는 “권선택이 대전시장 선거를 1년 7개월 앞둔 시점에서 선거운동을 위해 포럼을 설치하고, 9개월에 걸친 기간 동안 포럼 주최의 현장 방문 행사에 회원들과 함께 집단적으로 지역을 누비면서 시민들과 인사를 하는 등의 방법으로 범행이 이루어졌는데, 이를 통해 권선택은 자연스럽게 대전시장 후보자로서의 인지도와 우호적 이미지를 제고하는 효과를 누릴 수 있었던 것으로 보이는 점, 포럼 운영비 마련을 위해 회원들로부터 회비 명목으로 1억 5000여만원에 이르는 거액을 수수한 점 등에 비추어 보면, 죄책이 가볍지 않다”고 지적했다.

◆ 항소심인 대전고법의 판단도 유죄

이에 권선택 시장은 “대전미래경제연구포럼은 통상적ㆍ일상적 정치활동을 위한 단체일 뿐 대전시장 당선을 위해 선거운동을 목적으로 설립된 단체가 아니다”며 항소했다.

권 시장은 또 “포럼의 활동은 단지 통상적ㆍ일상적인 활동 또는 의사표현으로서 공직선거법상 선거운동에 해당한다고 볼 수 없고, 설령 그런 활동으로 권선택의 인지도 제고 등과 같은 부수적 효과가 발생하게 된다고 하더라도, 그러한 사정만으로 포럼과 활동을 공직선거법상 선거운동으로 펑가할 수 없다”며 주장했다.

하지만 대전고법 제7형사부(재판장 유상재 부장판사)는 2015년 7월 사전선거운동, 유사기관 설립 등의 혐의로 기소된 권선택 대전시장의 항소를 기각하고 1심과 같은 징역 8월에 집행유예 2년을 선고했다.

재판부는 “이 포럼은 피고인 권선택의 선거운동을 할 목적으로 설립된 선거사무소 유사기관이고, 사전선거운동을 했다는 공소사실이 모두 유죄로 인정된다고 판단된다”며 “권선택은 포럼의 활동에 따른 이득을 직접 누린 수혜자 본인이어서 당선무효형의 징역형을 선탁할 수밖에 없다”고 밝혔다.

그러자 권선택 시장은 “피고인의 활동은 정치인으로서 통상적ㆍ일상적 활동에 불과하다”며 “정치인의 모든 활동은 선거와 어느 정도 일반적ㆍ추상적ㆍ잠재적 관련성을 맺는 경우가 많은데, 이를 선거운동으로 보는 것은 선거운동기간 이전의 정치활동을 사실상 금지하는 결과를 낳는다는 점에서 부당하다”며 대법원에 상고했다.

◆ 대법원의 공개변론

대법원은 이번 사건을 전원합의체에 회부했다.

대법원은 지난 6월 16일 서울 서초동 대법원 청사 대법정에서 양승태 대법원장과 대법관들이 참석한 가운데 공직선거법위반 등 권선택 대전시장 사건에 대한 전원합의체 공개변론을 열고 생방송으로 중계했다.

당시 헌법학자와 정치학자가 양쪽 참고인으로 출석해 치열한 논쟁을 벌였다.

이번 사건 공개변론의 핵심 쟁점은 정치인이 인지도 제고 등을 목적으로, 선거일 기준 약 1년 6개월 전에 설립한 단체가 공직선거법에서 금지한 ‘유사기관’에 해당하는지 여부다.

공개변론에서는 또한 단체ㆍ결사(結社)를 통한 통상적ㆍ일상적 정치활동과 공직선거법이 금지ㆍ처벌하는 선거운동의 한계를 살펴보고, 정치인의 결사ㆍ표현의 자유와 선거운동의 공정성이라는 상충하는 헌법적 가치 간의 비교 형량도 짚었다.

◆ 권선택 대전시장 '포럼'...대법원 전원합의체 판단은 ‘무죄’ 취지

대법원 전원합의체(재판장 양승태 대법원장, 주심 조희대 대법관)는 26일 공직선거법과 정치자금법 위반 혐의로 기소된 권선택 대전광역시장에 대한 상고심에서 징역 8월에 집행유예 2년을 선고한 원심을 깨고, 사건을 대전고법으로 돌려보냈다.

공직선거법위반 부분에 대해 대법원은 “유사기관설치 및 사전선거운동 부분에 대해서는, 금지되는 선거운동에 관해 엄격히 해석해야 한다”며 “이 사건 포럼은 유사기관설치 및 사전선거운동에 해당하지 않는다”며 무죄로 판단했다.

정치자금법위반 부분에 대해 대법원은 “정치활동에 해당하는 부분이 있을 수 있으므로 성립 여부에 대해 추가 심리하라”는 취지로 파기 환송했다.

재판부는 “우리 헌법은 대의민주주의를 채택하고 있고, 대의민주주의 체제에서 선거는 공직자를 제대로 선출하고 심판함으로써 국민주권을 실현하고 책임정치를 강화하는데 근본적인 목적이 있으므로, 선거인이 공직자를 선출하는데 필요한 정보를 알 수 있도록 정치인과 선거인의 소통과 접촉의 기회가 충분히 보장될 필요가 있다”고 밝혔다.

또 “최근 언론매체나 인터넷 등을 통한 여론형성, 정당의 후보추천이나 당내 경선에서 여론조사 등이 중요시 되는 등 상당한 정치사회적 변화가 발생한 현실에서 공직후보자가 되려는 사람들은 평소에 정치적 지지기반을 형성ㆍ확대ㆍ강화하는 행위가 절실히 필요하다”고 말했다.

이어 “현재 공직에 있는 정치인은 직위를 이용해 다양한 정치적 활동을 할 수 있는데, 정치인의 정치활동을 선거운동의 범위에 광범위하게 포함시켜 금지하게 되면 정계에 처음 입문하려거나 공직에 있지 않은 정치인은 매우 제한적인 활동 외에는 사실상 자신을 알릴 수 있는 기회를 갖지 못하게 된다”며 “따라서 선거에서 실질적 기회균등을 보장하기 위해서 정치인이 평소 정치적 기반을 다지는 행위는 폭넓게 허용돼야 한다”고 지적했다.

그러면서 “위와 같은 정치활동을 과도하게 규제하는 것은 정치적 자유권 등 헌법상 기본권의 본질적인 내용을 침해하게 될 위험마저 있다”고 봤다.

재판부는 “공직선거법은 선거운동의 자유가 원칙이라고 하면서도 14일의 극히 제한된 선거운동기간 이외에는 포괄적으로 선거운동을 금지하고 있고, 공직선거법은 선거운동에 이르지 않은 행위라도 선거의 공정을 해할 가능성이 있는 행위들에 대하여는 70여개의 조항에서 상세하고 촘촘하게 규정하고 있어 이를 통한 단속이 가능하다”며 “이러한 공직선거법의 체계 및 취지에 비추어 볼 때 사전선거운동 처벌조항의 구성요건이 되는 ‘선거운동’은 엄격해석의 관점에서 판단돼야 한다”고 밝혔다.

또 “선거운동은 선거일과 밀접한 관계를 가지고 있고, 같은 내용의 활동이라도 선거일에 가까울수록 선거운동으로 인식될 가능성이 높아지게 되는데, 이는 의례적인 행위나 직무상 행위로 허용되던 것들을 선거일에 가까워질수록 단계별로 금지하는 공직선거법의 입법태도에서도 확인할 수 있다”고 덧붙였다.

실제로 ‘선거에 영향을 미치는 행위’에 대하여는 선거일전 180일부터 단속하고 있다.

재판부는 “문제된 행위가 특정 선거를 위한 것이라고 하려면, 단순히 어떤 사람이 향후 언젠가 어떤 선거에 나설 것이라는 예측을 주는 정도로는 인정하기 어렵고, 특정 선거를 전제로 그 선거에서 당락을 도모하는 행위임을 선거인이 명백히 인식할 수 있는 객관적 사정이 있어야 한다”고 봤다.

그러면서 “이른바 인지도를 높이려는 목적으로 정치적 기반을 다지는 행위나 단체 등을 통한 활동의 경우에도 그러한 행위나 활동이 특정한 선거를 목표로 그 선거에서 특정인의 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의사가 표시된 것으로 인정되지 않는 한 선거운동으로 볼 수 없다”고 판단했다.

재판부는 “이 포럼과 관련해 피고인들이 계획한 내용이나 주요 활동들은 선거일에서 멀리 떨어진 시기에 이루어진 일이고, 피고인들이 명시적으로 대전광역시장 선거에서 권선택에 대한 지지를 부탁하는 행위가 있었음이 인정되지 않을 뿐만 아니라, 선거인의 관점에서 권선택의 당선을 도모하려는 목적의사를 인식할만한 객관적 사정도 충분하지 않다”고 지적했다.

그러면서 “포럼의 설립과 활동을 통해 권선택의 인지도와 긍정적 이미지를 높이는 결과를 가져왔다고 하더라도 이를 사전선거운동에 해당한다거나 선거운동을 목적으로 포럼을 설립했다고 보기는 어렵다”며 “그럼에도 유사기관설치 및 사전선거운동으로 인한 공직선거법위반의 점을 유죄로 판단한 원심은 잘못”이라고 판시했다.
이와 함께 정치자금법위반죄 부분에 대해 재판부는 “원심의 판단은 이 포럼이 유사기관에 해당하고 포럼의 각종 활동들이 사전선거운동이라는 전제에서 선거운동에 소요되는 비용을 회비명목으로 받은 것은 정치자금을 기부받은 행위에 해당한다는 취지”라며 “그러나 포럼의 설립 및 각종 활동들이 유사기관설치나 사전선거운동에 해당한다고 보기 어려우므로, 원심의 판단에는 정치자금법위반죄에 관한 법리를 오해해 필요한 심리를 다하지 않은 잘못이 있다”고 판단했다.

다만 “포럼의 설립과 활동이 유사기관설치나 사전선거운동에 해당한다고 볼 수는 없지만 정치활동에 해당하는 부분이 있을 수 있으므로, 환송 후 원심으로서는 정치자금법위반죄의 성립 여부에 대해 더 심리한 후 판단해야 한다”고 주문했다.

◆ 김용덕ㆍ박상옥ㆍ이기택 대법관의 유죄 의견

한편, 김용덕ㆍ박상옥ㆍ이기택 대법관 3인은 “사전선거운동, 유사기관설치로 인한 공직선거법위반의 점, 정치자금부정수수로 인한 정치자금법위반의 점에 관한 다수의견에 대해 반대한다”는 반대의견을 제시했다.

이들 대법관들은 “지금까지 축적돼온 선거운동의 의미에 관한 대법원 판례는 우리 헌법과 공직선거법의 취지에 부합하고 우리의 정치문화와 선거풍토를 반영한 정당한 것으로서, 이를 변경하고자 하는 다수의견은 정치활동과 선거운동 자유의 확대를 명분으로 선거의 공정을 현저히 해할 우려가 있다”고 말했다.

또 “사전선거운동이나 유사기관설치행위의 성립을 위해 요구되는 ‘당선 또는 낙선의 목적’은 주관적 구성요건요소에 해당하므로, 그 실현에 대한 인식과 의욕 여부는 당연히 행위자인 피고인을 기준으로 판단해하지, 이를 다수의견과 같이 선거인이 명백히 인식할 수 있어야 한다는 의미로 새길 수는 없는 것”이라고 반대했다.

이들 대법관들은 “이 포럼을 통한 피고인들의 활동은 권선택의 대전광역시장 선거에서의 당선을 도모하기 위한 목적의사가 객관적으로 인정되는 선거운동에 해당할 뿐만 아니라, 선거운동을 목적으로 포럼을 설립했음이 충분히 증명됐다고 볼 수 있다”며 “따라서 유사기관설치 및 사전선거운동으로 인한 공직선거법위반의 점 및 정치자금부정수수로 인한 정치자금법위반의 점에 대해 유죄로 판단한 원심은 정당하다”고 밝혔다.

◆ 대법원이 밝힌 이번 전원합의체 판결의 의미는?

한편, 대법원 관계자는 이번 판결에 대해 “이번 전원합의체 판결은 선거운동에 대한 엄격해석의 원칙을 확인 선언한 것”이라며 “‘선거인의 관점’에서 ‘외부에 표시된 객관적 사정’에 기초해 ‘특정 선거에서 특정인의 당락을 도모하는 목적의사에 의한 행위임을 인식할 수 있을 것’으로 제한적으로 해석하게 돼, 향후 ‘사전선거운동’ 등으로 처벌되는 범위가 축소되는 반면, 각종 개별금지 규정에 따라 규제될 것으로 예상된다”고 전망했다.

대법원은 “현실적으로 정치인이나 선거인으로서는 허용되는 행위와 금지되는 행위를 구별하기가 쉽지 않아 정치활동의 자유에 대한 중대한 제약이 돼 왔고, 정치인과 선거인 사이의 소통과 정보교환에 장애가 돼 왔다”며 “이번 전원합의체 판결을 통해 규제의 대상인 ‘선거운동’에 관해 객관적이고 구체적인 기준을 제시함으로써 선거법 위반 여부에 대한 예측가능성이 제고되고, 이에 따라 정치활동의 자유가 폭넓게 보장되며, 국민의 진정한 의사를 선거에 반영될 수 있게 해 정치인의 정치적 책임성을 강화하고 이를 통해 진정한 대의민주주의가 구현될 수 있기를 기대한다”고 밝혔다.

또 “정치인이 평소 국민들에게 자신의 인격에 대한 공감과 정치적 식견에 대한 찬성과 동의를 구하는 한편, 그들의 의견을 청취ㆍ수용해 지지를 받을 수 있는 정책을 구상ㆍ수립하는 과정을 통해 이른바 인지도와 긍정적 이미지를 제고해 정치적 기반을 다지는 행위를 폭넓게 허용해야 한다”며 “선거에서 정치신인이나 공직에 있지 않은 정치인에게도 실질적으로 균등한 기회를 보장할 수 있게 됐다”고 의미를 부여했다.

대법원 관계자는 “또한 싱크탱크와 같이 다양한 형태의 단체에 많은 수의 정치인들이 가입해 활동하고 있는 정치현실을 반영하고, 지난 반세기 동안 이룬 정치적ㆍ사회적ㆍ경제적ㆍ문화적인 발전 상황에 맞추어 50여년 동안 이어온 규제 중심의 선거문화에서 탈피해 선진적인 정치문화의 시금석이 되기를 기대한다”고 당부했다.

아울러 “금권선거, 부정선거 등은 사전선거운동죄가 아니라 개별적 금지ㆍ처벌규정에 따라 단속 가능하고, 규제 방향은 정치활동 자체를 제한하는 방식이 아니라 선거비용이나 정치자금을 합리적으로 통제하는 방법이어야 한다”며 “‘돈은 묶고 입은 푼다’는 공직선거법의 일관된 개정 방향이나 선거운동에 관해 비용의 측면에서 통제하는 선진국들의 선거제도와도 일맥상통하는 것”이라고 설명했다.

아래는 이번 권선택 대전시장에 대한 대법원 전합합의체 판결문 URL.
http://www.scourt.go.kr/sjudge/1472191713862_150833.pdf

신종철 기자 sky@lawissue.co.kr