헌법재판소는 13일 종합부동산세 위헌소송 선고에서 세대별 합산부과 규정은 위헌, 그리고 주거목적 1주택 장기보유자 등에게 부과하는 규정은 헌법불합치 결정을 내렸다.

세대별 합산부과 규정은 재판관 9명 중 7명이 위헌의견, 2명이 합헌의견을 냈다. 주거목적 1주택 장기보유자 과세 규정은 재판관 6명이 헌법불합치, 1명은 일부 헌법불합치, 2명은 합헌의견으로 나뉘었다.

헌법재판소가 밝힌 종합부동산세 제도와 관련한 헌법적 쟁점을 요약 정리했다.

▶ 이중과세의 문제
재산세와 사이에서는 동일한 과세대상 부동산이라고 할지라도 지방자치단체에서 재산세로 과세되는 부분과 국가에서 종합부동산세로 과세되는 부분이 서로 나뉘어져 재산세를 납부한 부분에 대해 다시 종합부동산세를 납부하는 것이 아니어서 이중과세의 문제는 발생하지 않는다.

▶ 소급입법 과세의 문제
구 종합부동산세법 부칙 제2조는 구 종합부동산세법이 그 시행 후 최초로 납세의무가 성립하는 종합부동산세에 대해 적용됨을 명백히 규정하고 있으므로, 구 종합부동산세법이 시행된 후 과세기준일 현재 과세대상 부동산에 대해 종합부동산세를 부과하는 것은 소급입법에 의한 과세라고 하기 어렵다.

▶ 미실현 이득에 대한 과세 및 원본잠식의 문제
종합부동산세는 본질적으로 부동산의 보유사실 자체에 담세력을 인정하고 그 가액을 과세표준으로 삼아 과세하는 것으로서, 일부 수익세 성격이 있다 하더라도 미실현 이득에 대한 과세의 문제가 전면적으로 드러난다고 보기 어렵다.

또한 종합부동산세 부과로 인해 원본인 부동산가액의 일부가 잠식되는 경우가 있다 하더라도 그러한 사유만으로 곧바로 위헌이라 할 수는 없다.

▶ 자치재정권 침해의 문제
부동산 보유세를 국세로 할 것인지 지방세로 할 것인지는 입법정책의 문제에 해당되고, 입법정책상 종합부동산세법이 부동산 보유세인 종합부동산세를 국세로 규정했다 하더라도 지방자치단체의 자치재정권의 본질을 훼손하는 것이라고 보기 어려우므로 종합부동산세를 국세로 규정한 종합부동산세법은 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

▶ 헌법 제119조 위반의 문제
국가에 대하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 규정한 헌법 제119조 제2항이 보유세 부과 그 자체를 금지하는 취지로 보이지 않으므로 주택 등에 보유세인 종합부동산세를 부과하는 자체를 헌법 제119조에 위반된다고 보기 어렵다.

▶ 헌법상 체계정당성 원리 위반의 문제
종합부동산세는 지방세인 재산세와는 별개의 독립된 국세로서 구 조세특례제한법상의 중과세 특례라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 종합부동산세가 재산세나 다른 조세와의 관계에서도 규범의 구조나 내용 또는 규범의 근거가 되는 원칙 면에서 상호 배치되거나 모순된다고 보기도 어려우므로, 입법 체계의 정당성에 위반된다고 할 수 없다.

▶ 입법권 남용의 문제
조세 관련 법률이라 하여 정부가 제출하는 방식으로 입법하여야 한다는 헌법적인 관행이 확립되어 있다고 보기 어렵고, 헌법 제40조에 의하면 입법권은 본래 국회에 속하는 것이므로, 종합부동산세법이 비록 국회의원이 제출하는 형식으로 입법됐다고 해서 법권의 남용이라 하기 어렵다.

◆ 세대별 합산과세의 헌법 위반 여부
개정 종합부동산세법에 의해 혼인한 부부 또는 가족과 함께 세대를 구성한 자에게 더 많은 조세를 부과하는 것이 혼인과 가족생활을 특별히 더 보호하도록 한 헌법 제36조 제1항에 위반되는지 여부가 문제된다.

따라서 특정한 조세 법률조항이 혼인이나 가족생활을 근거로 부부 등 가족이 있는 자를 혼인하지 않은 자 등에 비해 차별 취급하는 것이라면 비례의 원칙에 의해 정당화되지 않는 한 헌법에 위반된다.

세대별 합산규정은 생활실태에 부합하는 과세를 실현하고 조세회피를 방지하고자 하는 것으로 입법목적의 정당성은 수긍할 수 있으나, 가족 간의 증여를 통해 재산의 소유 형태를 형성했다고 해서 모두 조세회피의 의도가 있었다고 단정할 수 없다.

정당한 증여의 의사에 따라 가족간에 소유권을 이전하는 것도 국민의 권리에 속하는 것이며, 우리 민법은 부부별산제를 채택하고 있고 배우자를 제외한 가족의 재산까지 공유로 추정할 근거규정이 없고, 공유재산이라고 하여 세대별로 합산해 과세할 당위성도 없다.

부동산 가격의 앙등은 여러 가지 요인이 복합적으로 작용해 발생하는 것으로서 오로지 세제의 불비 때문에 발생하는 것만이 아니며, 이미 헌법재판소는 자산소득에 대해 부부간 합산과세에 대해 위헌 선언한바 있으므로 적절한 차별취급이라 할 수 없다.
또한 부동산실명법 상의 명의신탁 무효 조항이나 과징금 부과 조항, 상속세 및 증여세법상의 증여 추정규정 등에 의해서도 조세회피의 방지라는 입법목적을 충분히 달성할 수 있어 반드시 필요한 수단이라고 볼 수 없다.

그리고 세대별 합산규정으로 인한 조세부담의 증가라는 불이익은 이를 통해 달성하고자 하는 조세회피의 방지 등 공익에 비해 훨씬 크고, 조세회피의 방지와 경제생활 단위별 과세의 실현 및 부동산 가격의 안정이라는 공익은 입법정책상의 법익인데 반해 혼인과 가족생활의 보호는 헌법적 가치라는 것을 고려할 때 법익균형성도 인정하기 어렵다.

따라서 세대별 합산규정은 혼인한 자 또는 가족과 함께 세대를 구성한 자를 비례의 원칙에 반해 개인별로 과세되는 독신자, 사실혼 관계의 부부, 세대원이 아닌 주택 등의 소유자 등에 비해 불리하게 차별 취급하고 있으므로, 헌법에 위반된다.

◆ 종합부동산세 부과로 인한 재산권 침해 여부
종합부동산세는 부동산 보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산 가격을 안정시키려는데 목표가 있고, 아울러 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 하는 것으로 입법목적의 정당성과 방법의 적절성을 수긍할 수 있다.

또한 매년 종합부동산세가 부과된다고 하더라도 상당히 짧은 기간 내에 사실상 부동산가액 전부를 조세 명목으로 무상으로 몰수하는 결과를 가져 오게 되는 것이라고 보기도 어려우므로, 이 사건 주택분 및 종합토지분 종합부동산세의 과세표준 및 세율로 인한 납세의무자의 세부담 정도는 종합부동산세의 입법 목적에 비추어 과도하다고 보기 어려워 입법재량의 범위를 일탈했다고 단정할 수 없다.

그러나 주택의 경우 헌법에서 특별한 보호가치가 있음을 천명하고 있고, 인간으로서의 존엄과 가치를 가진 개인의 주거로서 쾌적한 주거생활을 통해 행복을 추구할 권리를 실현할 장소로 필수 불가결할 뿐만 아니라 합리적인 주택공급 정책의 수단을 통해서도 국민의 주거생활 안정을 도모할 수 있다는 점에서 주택가격 기준으로 고액의 주택을 보유한 자를 정책 집행의 대상으로 삼아 주택가격을 안정시키려는 수단의 선택은 보다 엄격한 헌법적 심사의 기준에서 이루어져야 한다.

종합부동산세의 납세의무자 중 적어도 주거 목적으로 한 채의 주택만을 보유하고 있는 자로서, 그 중에서도 특히 일정기간 이상 보유하거나 또는 보유기간이 이에 미치지 않더라도 과세 대상 주택 이외에 별다른 재산이나 수입이 없어 조세지불 능력이 낮거나 사실상 거의 없는 자에 대해 주택분 종합부동산세를 부과함에 있어서는 납세 예외를 두거나 과세표준 또는 세율을 조정해 납세의무를 감면하는 등의 과세 예외조항이나 조정장치를 두어야 한다.

그럼에도 주택 보유의 정황을 고려하지 않은 채 다른 일반 주택 보유자와 동일하게 취급해 일률적 또는 무차별적으로, 그것도 재산세에 비해 상대적으로 고율인 누진세율을 적용해 결과적으로 다액의 종합부동산세를 부과하는 것이므로, 입법목적의 달성에 필요한 정책수단의 범위를 넘어 과도하게 주택 보유자의 재산권을 제한하는 것으로서 피해의 최소성 및 법익 균형성의 원칙에 어긋난다.

이와 달리, 토지분 종합부동산세는 매년 부과돼 재산권에 대한 제한이 있더라도 종합부동산세 납세의무자의 세부담의 정도 및 주택과는 또 다른 토지의 특수성 등을 종합하면, 부동산에 대한 과도한 보유 및 투기적 수요 등을 억제함으로써 부동산의 가격안정을 꾀하며, 징수한 종합부동산세의 지방양여를 통해 지방재정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전을 도모함으로써 얻을 수 있는 공익이 보다 크다.

◆ 평등권 또는 평등원칙 위배 여부
일정 가액 이상의 부동산에 대해 각각 부채를 고려함이 없이 누진세율에 의해 과세하도록 한 것은, 입법재량의 범위 내에서 부동산 가격안정과 담세능력에 상응한 과세를 도모하기 위한 것으로 합리적인 이유 없이 차별대우하는 것이 아니다.

토지와 주택의 사회적 기능이나 국민경제의 측면, 특히 주택은 인간의 기본적인 생존의 조건이 되는 생활공간인 점을 고려할 때, 토지와 주택을 다른 재산권과 달리 취급하더라도 합리성이 있다.

종합부동산세법은 전국의 모든 부동산을 소유자별로 합산한 가액을 과세표준으로 하는 재산세의 일종이므로, 사회․경제적인 여건으로 종합부동산세의 부과대상이 수도권에 편중돼 있다 해서 수도권을 비수도권에 비해 차별한다고 할 수 없다.

◆ 거주 이전의 자유 침해 여부
주택 등에 대한 종합부동산세의 부과로 거주 이전의 자유가 사실상 제약당할 여지가 있으나, 이는 기본권 침해가 아니라 주택 등의 재산권에 대한 제한이 수반하는 반사적인 불이익에 지나지 않으므로, 주택분 종합부동산세 부과규정이 거주 이전의 자유를 침해한다고 보기 어렵다.

◆ 생존권, 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부
종합부동산세법은 공시가격을 기준으로 주택분의 경우 6억 내지 9억 원, 종합합산 토지분의 경우 3억 내지 6억 원을 초과해 보유한 자를 납세의무자로 하고 있는 점에 비추어 보면, 종합부동산세 납세의무자는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활을 유지할 수 있는 지위에 있어 생존권이나 인간다운 생활을 할 권리를 제한하거나 침해한다고 보기 어렵다.

◆ 헌법불합치 결정과 잠정적용 명령
주택분 종합부동산세 부과규정을 단순위헌으로 선언해 즉시 효력을 상실하게 할 경우 주택분에 대한 종합부동산세를 전혀 부과할 수 없게 되는 등 법적인 공백 상태를 초래하게 되고, 조세수입을 감소시키고 국가재정에 상당한 영향을 줌으로써, 단순위헌 결정으로 인해 더욱 헌법적 질서와 멀어지는 법적 상태가 초래될 우려가 있다.

위헌적인 규정을 어떠한 내용으로 합헌적으로 조정할 것인지는 입법자의 재량에 속하고, 특히 다수의 국민을 대상으로 하는 세법규정에 있어서는 입법자로 하여금 정책적 판단을 숙고할 수 있는 여유를 줘 충분한 사회적인 합의를 거쳐 위헌적인 문제점을 해결하도록 함이 상당하므로, 헌법불합치 결정을 선고하되, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명한다.

◆ 헌법불합치 부분에 대한 목영준 재판관의 일부 합헌의견
납세의무자의 주관적 요소에 따라 납세의무자 여부와 적용세율을 달리하는 것은 재산세의 성격에 비추어 타당하지 않고, 종합부동산세법상 납세의무자의 범위와 세율이 조세정책에 관한 입법자의 재량범위를 벗어났다고 볼 수도 없으므로, 결국 납세의무자에 관한 법은 헌법에 위반되지 않는다.

그러나 주택의 장기보유자에 대한 조세부과는 ‘주택의 가격안정’이라는 목적을 이루기 위한 범위를 벗어날 뿐 아니라 이를 달성하는데 아무런 도움을 주지 못하므로, 과세표준을 공시가격을 기준으로 정하면서도 과세표준의 상승폭 제한 또는 물가상승에 따른 보유공제 등 과세표준에 대한 조정장치를 마련하지 않은 것은 헌법상 과잉금지 원칙에 위반해 주택장기보유자의 재산권을 침해함으로써, 헌법에 합치되지 않는다.

◆ 조대현 재판관의 합헌의견
종합부동산세의 본질은 국가재원을 조달하기 위한 재산보유세이고, 부동산 투기억제나 부동산 가격안정을 근본 목적으로 하는 것이 아니므로, 과세대상 부동산의 장기보유 여부나 보유목적의 투기성 여하에 따라 종합부동산의 과세 여부나 과세 범위를 달리해야 하는 것은 아니므로, 종합부동산세를 부과하면서 주거목적으로 보유하는 1주택의 경우에 장기보유 여부나 다른 재산ㆍ소득의 유무를 고려하지 않고 일률적으로 과세하는 것이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

종합부동산세의 세대별 합산과세제도는 세대별 부동산 보유를 하나의 과세단위로 파악하는 조세정책적 결정이고, 세대원들의 소유명의 분산을 통한 조세회피행위를 방지해 종합부동산세 부담의 실질적 공평을 도모하려는 것이므로, 조세부담능력을 잘못 파악했다거나 헌법에 위반된다고 보기 어렵다.

◆ 김종대 재판관의 합헌의견
주택 소유권이야 개인별로 귀속되겠지만, 주택 사용은 세대를 이루어 사는 가족들의 공동주거로 쓰이는 특수성이 있어 같은 세대를 구성한 구성원이 여러 주택을 소유하고 있을 때 개인별로 과세 않고 이를 세대별로 합산과세 하겠다는 것은 입법목적을 달성하기 위해 꼭 필요할 뿐 아니라 과세단위에 관한 논리상의 결함도 없으므로, 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

주거목적의 1주택이라고 해도 고가의 주택보유자에 대해서는 주택가액에 상응하는 보유세를 부담하게 함으로써 조세부담의 형평성을 제고할 필요가 있다.

조세부담 정도 역시 선진제국에 비해 현저히 낮은 수준에 불과하고, 혹 납세의무자에 따라서는 극소수자에게만 부과시키는 과도한 세금이라고 느낄 수 있는 측면이 있을 수도 있으나 이는 종합부동산세와는 다른 세금인 양도소득세의 부과상 문제점에서 비롯된 면이 없지 않다.

또 종합부동산세의 입법목적에는 부동산 투기 및 과다 보유의 억제를 통한 부동산 가격의 안정을 도모한다는 측면도 있다는 점을 고려할 때, 그와 같은 주택보유자에 대해 보유기간이나 조세지불능력을 고려한 과세예외조항이나 조정장치를 두지 않았다고 해서 입법재량의 한계를 일탈했다고 보기 어려우므로, 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

◆ 헌법재판소가 밝힌 결정의 의의
이 사건 결정은 국가사회적으로 많은 논란이 돼 왔던 종합부동산세법에 대해 그 중 세대별 합산 과세방법은 헌법재판소가 과거 부부자산소득 합산과세제도에 대해 위헌선언을 한 것과 동일한 맥락에서 헌법에 위반된다는 단순위헌을 선언한 것이다.

한편 주택분 종합부동산세의 경우 납세의무자 중 적어도 주거 목적으로 1주택 장기보유자 등 일정한 경우에까지 과세 예외조항이나 조정장치를 두지 않고 일률적 또는 무차별적으로, 그것도 재산세에 비해 상대적으로 고율인 누진세율을 적용해 다액의 종합부동산세를 부과하는 것은, 재산권을 침해한다고 보아 잠정적용의 헌법불합치 선언을 한 것이다.