[로이슈 전용모 기자] 대법원 제3부(주심 대법관 엄상필)는 피고(공정위)의 운임에 관한 공동행위를 금지하는 시정명령 및 과징금납부명령이 위법해 취소돼야 한다는 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원(서울고법)에 환송했다(대법원 2025. 4. 24. 선고 2024두35446 판결). 원고보조참가인들의 보조참가를 허가했다.

원고는 대만 법률에 따라 설립된 법인으로서 주된 사무소가 대만에 존재하고 한국동남아 항로에서 컨테이너 해상화물운송 서비스를 제공하는 외국 사업자이다.

피고(공정거래위원회)는, 원고와 원고보조참가인들을 포함한 23개 해상 화물운송사업자들이 2003년 12월경부터 2018년 12월경까지(원고의 경우에는 2005. 8. 31.부터 2018. 1. 10.까지) 한국–동남아 항로에서의 해운동맹을 위한 단체인 IADA(Intra-Asia Discussion Agreement) 및 동남아정기선사협의회 내 회의를 거쳐 120차례에 걸쳐 한국–동남아 항로에서 컨테이너를 통해 화물을 운송하는 서비스의 가격(기본운임과 각종 부대비용 모두 포함)을 합의하고, 이를 실행(이하 ‘이 사건 공동행위’라고 한다)함으로써 ‘구 공정거래법’ 제19조 제1항을 위반했다는 이유로, 화물운송사업자들 및 단체에게 시정명령과 과징금납부명령(96,430,000,000원)을 하면서 원고에게도 운임에 관한 공동행위를 금지하는 시정명령 및 과징금납부명령(3,399,000,000원)을 했다.

(원고의 주장)
1) 해운법 제29조 제5항 단서는 외항 화물운송사업자들의 공동행위가 부당하게 경쟁을 실질적으로 제한하는 경우 해양수산부장관이 필요한 조치를 명하고, 이를 피고에게 통보하도록 규정하고 있는데, 설령 이 사건 공동행위에 경쟁법적 문제가 있다 하더라도 이를 규제할 권한은 피고가 아니라 해양수산부장관에게 있다.
2) 이 사건 공동행위는 해운법 제29조 제1항에 따른 것인데, 해운법 제29조 제2항 및 제6항에서 정한 신고의무 및 협의의무는 단순한 절차상 의무에 불과하므로(더욱이 이 사건 공동행위는 위 신고의무 및 협의의무를 모두 준수했다), 이 사건 공동행위는 ’해운법에 따른 정당한 행위‘로서, 이에 대하여 공정거래법은 적용되지 않는다
3) 원고는 이 사건 공동행위에 가담하지 않았고, 이 사건 공동행위는 경쟁제한성 및 부당성이 인정되지 않으므로, 원고에게는 구 공정거래법 제19조 제1항 제1호 위반이 성립하지 않는다.
4) 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙, 실효의 원칙에 반하고, 피고의 과징금 산정에도 중대한 오류 내지 재량권 일탈·남용이 있다.

(피고의 주장)
1) 이 사건 외항 화물운송사업자들은 18차례의 RR(Rate Restoration) 협약만을 신고했을 뿐, 120차례의 AMR(Agreed Minimum Rate) 협약은 신고하지 않았는데, 해운법 제29조 제2항에서 정한 신고의무를 위반했고, 나아가 해운법 제29조 제6항에서 정한 화주단체와의 협의의무도 위반했다. 이 사건 공동행위는 ’해운법에 따른 정당한 행위‘라고 할 수 없으므로, 이에 대하여는 공정거래법이 적용되어야 한다.
2) 해운법 제29조 제5항 단서는 해양수산부장관으로 하여금 필요한 조치를 명할 경우 그 내용을 피고에게 통보하도록 하고 있는데, 이는 피고에게 외항 화물운송사업자들의 공동행위가 공정거래법에 위반되는지 여부에 관하여 심사할 수 있는 권한이 있음을 전제로 하는 것이므로, 피고는 이 사건 공동행위를 규제할 권한을 가진다.
3) 원고는 이 사건 공동행위에 가담했고, 이 사건 공동행위는 전형적인 가격담합으로써 경쟁제한성 및 부당성이 인정되므로, 원고에게는 구 공정거래법 제19조 제1항 제1호 위반이 성립한다.
4) 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙, 실효의 원칙에 반하지 않고, 피고의 과징금 산정에는 아무런 오류나 재량권 일탈·남용이 없다.

(원심 서울고등법원 2024. 2. 1. 선고 2022누43742) 어떤 법령이 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있을 뿐만 아니라, 더 나아가 허용된 범위를 벗어나거나 필요한 정도를 넘는 부당한 경우에 대하여 이를 직접 금지하면서 그 규제권한의 소재와 구체적인 규제의 방법ㆍ절차까지 별도로 정하고 있다면, 피고가 구 공정거래법 제58조에 의한 적용제외가 인정되지 않는다는 점을 들어 개입할 여지는 없다. 이러한 경우 피고는 별도의 규제권한을 가지지 않는다.

해운법 제29조는 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위를 허용함으로써 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고, 다만 그 공동행위를 통하여 결정된 운임이 지나치게 높아 부당한 경우에는 해양수산부장관이 필요한 조치를 하되 이를 피고에게 통보하도록 하고 있다. 위와 같은 공동행위에 관하여는 설령 그 운임이 다소 높다 하더라도 해양수산부장관이 부당성 여부를 판단하여 규제할 문제일 뿐, 이에 대하여 피고가 해운법에 따라 필요한 정도를 넘는다고 주장하면서 규제권한을 행사할 수는 없다고 보아야 한다.

- 이와 다른 전제에 선 피고의 시정명령 및 과징금납부명령은 원고의 공동행위 가담 여부나 이 사건 공동행위의 경쟁제한성 내지 부당성 유무 등에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.

(대법원의 판단) 원심의 판단은 수긍하기 어렵다.
(이 사건 공동행위에 공정거래법이 적용되는지에 관한 판단) 해운법이 제29조에서 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위를 허용하면서 해당 공동행위에 대하여 해양수산부장관이 필요한 조치를 취할 수 있도록 규제의 방법과 절차를 정하고 있다는 사유만으로 이 사건 공동행위에 공정거래법이 적용되지 않고 그 결과 피고에게는 이를 규제할 권한이 없다고 보기는 어렵다.

해운법은 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위를 제한 없이 허용하는 것이 아니라 그 공동행위가 부당하게 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 범위 내에서만 허용하고 있다.

적어도 외항 정기 화물운송사업자들의 운임 등에 관한 공동행위 중 ‘신고되지 않은 공동행위’에 대하여는 두 법 사이에 모순·저촉이 있다고 보기 어려우며, 해양수산부장관과 피고가 모두 규제권한을 행사할 수 있다고 해석하는 것이 충분히 가능하다.

해운법 제29조 제5항은 해양수산부장관이 ‘신고된 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위’에 대하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있을 뿐, 공동행위가 신고되지 아니한 경우에도 해양수산부장관이 필요한 조치를 명할 수 있는지에 관하여는 정하고 있지 않다.

원심이 판시한 것처럼 최근에는 해운산업에 관해서도 경쟁법적 규제를 면제할 필요가 없고 오히려 경쟁원리에 따라 규율하는 것이 타당하다는 시각이 대두되고 있다. 특히 운임에 관한 공동행위는 원칙적으로 불허하고 선박의 배치와 화물의 적재 등에 관한 상호협력만을 허용해야 한다는 견해가 있고, 실제로 미국, 유럽연합(E해운산업), 캐나다, 호주, 일본 등 여러 법제에서 위와 같은 취지로 해운동맹에 대한 경쟁법적 규율을 재정비하고 있는 것으로 보인다.

공정거래법과 해운법의 제·개정 과정에서, 위와 같은 국제적 추세와 달리 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위에 대하여 공정거래법 적용제외를 인정해야 할 필요성과 합리성이 충분히 고려된 결과로써 관련 규정이 정비되었다고 볼 만한 사정은 드러나지 않는다.

결국 이 사건 공동행위가 해운법 제29조에 따른 정당한 행위인지 등 구 공정거래법 제58조에서 정한 적용제외 요건의 충족 여부와 관계없이 이 사건 공동행위에 구 공정거래법이 적용되지 않는다고 보아 피고에게는 이를 규제할 권한이 없다고 판단한 원심판결에는 구 공정거래법의 적용 범위에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유의 주장은 이유 있다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr