대법원은 이러한 원심 판단에는 행정절차법상 처분기준 사전공표 의무 등에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 원고의 상고이유 주장은 이유 있다고 했다.
피고는 일부 전담여행사들이 무자격가이드를 고용하는 등의 위반행위가 늘어나 제재를 강화할 필요가 있다고 주장하나, 이는 위반행위에 대한 단속을 강화하고 관광진흥법 등 관계 법령에서 정한 바에 따라 엄정한 제재처분을 시행해야 할 사유에 해당할 뿐, 전담여행사 갱신제와 관련하여 피고가 사전에 공표한 처분기준을 변경하여 전담여행사 지정 업체수를 대폭 감축할 수밖에 없는 중대한 공익상 필요로 보기는 어렵다. 사후적으로 변경된 처분기준에 따라 갱신 거부라는 추가 제재를 가하는 것은 위반행위에 대해서는 제재처분 시점의 법령이나 처분기준이 아니라 그 위반행위 시점의 법령이나 처분기준에 따라 제재를 가하여야 한다는 원칙(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두50474 판결 등 참조)에도 위배된다.
따라서 피고가 사후적으로 변경된 처분기준에 따라 원고에 대한 전담여행사 갱신 거부를 결정한 것은, 전담여행사 갱신제 자체를 폐지하거나 갱신되는 전담여행사 업체수를 종전보다 현저하게 감축할 수밖에 없도록 만드는 중대한 공익상 필요가 인정되거나 관계 법령이 제·개정되었다는 등의 다른 특별한 사정이 없는 한, 처분기준 사전공표 제도의 입법취지에 반하고, 갱신제의 본질 및 적법절차원칙에서 도출되는 공정한 심사 요청에도 반하므로 위법한 것이라고 보아야 한다.
피고는 중국 정부에 추천할 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'의 지정 및 관리 등을 시행하기 위해 ‘중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침을 제정했다.
피고는 2013년 9월경 각 평가영역·항목·지표에 따른 점수의 합계가 75점 이상인 경우에 전담여행사 지위를 갱신하기로 기준을 정했고(이하 ‘종전 처분기준’) 이를 한국여행업협회장을 통해 전담여행사들에게 공지했다.
피고는 종전 처분기준에 따른 갱신 심사를 거쳐 2013년 12월 5일 원고의 전담여행사 지위를 갱신했다. 피고는 그 무렵 원고를 비롯한 전담여행사들에게 종전 처분기준에서도 대체로 고려되었던 유치실적, 상품가격, 행정제재이력, 저가상품 여부, 고부가상품 판매비율 등을 지속적으로 모니터링하여 이를 2년마다 실시하는 갱신제 평가에 반영할 것임을 공지했다.
피고는 일부 전담여행사들이 무자격가이드를 고용하고, 무단이탈보고 의무를 제대로 이행하지 않는 등 위반행위로 인한 폐해가 늘어나자, 이에 대한 제재를 강화하는 차원에서 2016년 3월 23일경 종전 처분기준의 각 평가영역·항목·지표 및 배점 등을 일부 변경하고, ① 평가기준 점수가 70점 미만이거나 ② 70점 이상 업체 중에도 행정처분(무자격가이드 등)으로 6점 이상 감점된 업체에 대해서는 전담여행사 지위를 갱신하지 않기로 결정했으나(이하 ‘변경된 처분기준’), 이를 미리 공표하지 않은 채 갱신심사에 적용했다.
원고는 변경된 처분기준에 의할 때 갱신 기준 점수인 70점을 상회하는 77점을 받았으나, 갱신제 평가기간인 2014년 1월경부터 2015년 10월경 사이에 무자격가이드 고용, 무단이탈보고 불이행 등 위반사항으로 받은 행정처분으로 인한 감점이 8점이어서 탈락기준인 6점을 상회했다.
원고는 피고를 상대로 중국전담여행사 지정취소처분의 취소를 구하는 소송을 제기했다.
1심(서울행정법원 2017.11.2. 선고 2016구합82720 판결)은 원고의 청구를 인용했다. 이 사건 처분은 처분기준의 공표의무를 위반한 절차상 흠이 있으므로 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 판단할 필요 없이 위법하다고 했다.
피고는 항소했다.
원심(2심 서울고등법원 2018. 4. 25. 선고 2017누84954 판결)은 피고의 항소를 받아들여 1심판결을 취소하고 원고의 청구를 기각했다.
원고는 대법원에 상고했다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
