원고는 갈월추모공원 부지와 인접한 경기 양평읍(이하 ‘이 사건 토지’)에서 도시·군계획시설사업의 시행자로 지정받아 ‘도시·군계획시설’로서 화장장을 설치·운영하려는 사업계획을 세우고 2018년 5월 10일 피고(양평군수)에게 도시·군관리계획 변경 입안을 제안했다.
이 사건 토지 중 절반 가량은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제36조 제1항에 따른 ‘보전관리지역’, 나머지는 같은 조항에 따른 ‘계획관리지역’으로 지정되어 있다. 이 사건 토지에서 약 150m 거리에는 인근 군부대의 군인아파트가 위치해 있고, 약 360m 거리에는 창대3리 마을회관이 위치해 있다.
국토계획법 제36조 제1항 제2호 가.목, 다.목에 의하면, ‘보전관리지역’이란 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역을 말하고, ‘계획관리지역’이란 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역을 말한다.
피고는 이 사건 토지가 양평읍 주도심권과의 거리가 2~3km에 불과하고 인근에 마을과 군부대, 군인아파트가 있으며 전원주택지 개발증가로 거주인구가 지속적으로 증가하는 지역으로서 인근 주거환경이 악화될 것이 우려되므로 화장장 입지로는 부적합하다는 이유로, 2018년 5월 25일 원고의 입안 제안을 거부하는 이 사건 처분을 했다.
이 사건 쟁점은 이 사건 처분에 도시·군관리계획 입안에 관한 피고의 재량권을 일탈·남용한 하자가 있는지 여부이다.
1심(2018구합68316)인 수원지법 제2행정부(재판장 김정민 부장판사, 판사 지창구, 최윤영)는 2019년 7월 11일 원고의 청구를 인용해 "피고가 2018년 5월 25일 원고에 대해 한 군관리계획(시설: 화장장)입안제안신청 반려처분을 취소한다"고 선고했다.
1심은 갑 제2 내지 13호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 이 법원의 경기도, 양평군에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합해 알 수 있는 이 사건 화장장으로 인한 인근 주민들의 환경상·생활상 이익의 침해 가능성, 이 사건 화장장을 설치할 공익상의 필요 정도 등을 포함한 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 이익형량을 전혀 행하지 아니했거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량에 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 처분은 피고의 재량권을 남용했거나 일탈한 것이어서 위법하다고 판단했다.
또 건전한 장사문화의 정착을 위해 국가 또는 지방자치단체는 보다 체계화되고 친환경적인 화장시설을 적극적으로 설치하여야 할 필요성이 크다. 그럼에도 불구하고 피고가 이 사건 화장장의 설치에 따른 정서적 악영향 등과 같은 막연한 우려나 가능성만을 이유로 이를 거부하는 것은 합리적인 처분사유라고 보기 어렵다고 판단했다.
피고는 항소했다.
원심(2심 2019누12056)인 수원고법 제1행정부(재판장 이광만 부장판사)는 2020년 1월 22일 1심판결은 정당하다며 피고의 항소를 기각했다.
피고는 대법원에 상고했다.
대법원 제3부(주심 대법관 이동원)는 2020년 9월 3일 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원인 수원고법에 환송했다(대법원 2020.9.3.선고 2020두34346 판결). 피고의 처분이 적법하다고 판단했다.
대법원은 "원심은 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 하자가 있다고 판단했다. 이러한 원심 판단에는 행정계획, 재량권 일탈·남용의 판단기준 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있다"고 했다.
대법원은 이 사건 토지는 국토계획법에 따른 보전관리지역, 계획관리지역으로 지정되어 있으므로, 지정 후의 사정변경으로 인하여 숲과 녹지가 이미 복구 불가능할 정도로 훼손되어 더 이상 기존 계획제한을 유지할 필요를 인정하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한, 그 자연환경을 보전할 필요가 여전히 높다고 보아, 이 사건 토지 위에 화장장을 도시·군관리계획시설로서 설치하고자 하는 도시·군관리계획의 입안을 거부한 피고의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 한다고 봤다.
또한 원고가 이미 장례식장, 묘지, 납골당 등으로 구성된 추모공원을 운영하고 있는 상황에서, 여기에 화장장까지 추가로 설치·운영함으로써 인근 마을과 군인아파트에 거주하는 주민들의 생활환경에 미칠 총량적․누적적인 영향이 그리 크지 않다고 보기도 어렵다. 따라서 화장장을 설치할 공익상의 필요 등 원심이 판시한 사정을 고려하더라도 원고의 입안 제안을 거부한 이 사건 처분이 정당성과 객관성을 결여해 재량권을 일탈·남용한 것이라고 단정하기 어렵다고 판단했다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
