1심을 유지한 원심은 이 사건 토사 매립은 건설폐기물법 시행령 제4조 제1항 제3호 다.목에서 허용하고 있는 '순환토사'의 재활용에 해당하며, 이와 다른 전제에서 이루어진 피고(행정청)의 이 사건 처분은 위법하다고 판단했다.
대법원은 pH 농도 11의 강알칼리성인 이 사건 토사가 ‘농작물의 경작 등에 적합한 흙’에 해당한다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 토사 매립을 건설폐기물법 시행령 제4조 제1항 제3호 다.목에 따라 적법하게 이루어진 순환토사의 재활용이라고 볼 수는 없다. 따라서 폐기물관리법 제48조 제1호에 따라 조치명령의 대상이 된다고 판단했다. 피고의 처분이 정당하다며 상고를 받아들였다.
원고는 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률에 따른 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 자이다.
피고(울산 울주군수)는 2018년 1월 9일 원고에게, 원고가 폐기물처리시설이 아닌 울산 울주군 서생면 명산리 산41-7 일원에 2990톤, 같은 리 487-5, 487-6 일원에 46톤, 울산 온양읍 남창리 347 일원에 2300톤의 폐기물을 각 매립했다는 이유로 폐기물관리법 제8조 및 제48조에 따라 매립 폐기물 전량(5336톤)을 2018년 1월 26일까지 적법하게 처리하고 이행완료보고서를 제출하라는 내용의 조치명령(이하 ‘이 사건 처분’)을 했고, 2018년 1월 6일 조치기간을 2018년 3월 30일까지로 연장했다.
원고는 "건설폐기물인 건설폐토석을 법 제13조에 따라 적합하게 처리하여 '순환토사'로 만든 다음 이를 농지개량을 위한 성토용으로 사용했다. 이는 법에 따른 재활용에 해당할 뿐, 건설폐기물을 불법하게 매립한 것이 아니다. 따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하다"고 주장했다.
1심(2018구합5240)인 울산지법 제1행정부(재판장 김태규 부장판사)는 2018년 9월 6일 피고가 2018년 1월 9일 원고에게 한 조치명령처분을 취소한다고 선고했다.
1심은 "이 사건 토사가 건설폐기물에 해당되는지를 살펴 볼 필요가 있다며 앞서 든 증거들의 각 기재 및 영상, 관계 법령 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 사정들에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거만으로 이 사건 토사가 건설폐기물에 해당된다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하므로, 취소되어야 한다"고 판단했다.
피고는 항소했다.
또 "이 사건 토사는 PH농도 11의 강알칼리성으로서 이를 매립하는 것은 인근 농지의 관개·배수·통풍 및 농작업에 악영향을 미친다. 원고가 이 사건 토사를 매립한 행위는 농지법 시행령 제3조의2 제2호에 따른 농지개량을 위한 성토용으로 사용한 경우에 해당하지 않는다"고 했다.
2심(원심 2018누23237)인 부산고법 제1행정부(재판장 박종훈 부장판사)는 2019년 5월 17일 1심판결은 정당하다며 피고의 항소를 기각했다.
농지법 시행규칙 제4조의2 [별표1] 객토·성토·절토의 기준에서 '법 제2조 제7호에 따른 순환골재 중 순환토사는 성토용으로 사용할 수 있으며, 순환토사를 사용하여 성토하는 경우 지표면으로부터 1미터 이내에는 사용하지 아니할 것'이라고 규정하고 있다.
건설폐기물법 시행령 제4조 제1항 제3호는 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하는 행위를 원칙적으로 금지하는 폐기물관리법 제8조 제2항에 대한 예외로서, 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 건설폐기물을 처리하여 만든 순환토사를 일정한 경우에 성토용 또는 복토용으로 다시 사용하는 것을 허용하고 있다.
재판부는 "피고는 건설폐기물로부터 순환토사를 선별하기 위한 세척과정에서 시멘트가루 및 응집제와 섞인 후 탈수처리과정을 거치면서 발생한 '폐수처리오니'가 이 사건 토사라는 취지로 주장하나, 이 사건 토사가 폐수처리오니에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다"고 배척했다.
이어 "울산광역시 농업기술센터 및 농촌진흥청 국립농업과학원에 대한 각 사실조회 결과에 의하면, PH농도 11인 토사는 농작물 경작에 부적합하다는 취지로 회신한 사실은 인정된다. 그러나 강알칼리성 토양으로 성토하는 것이 농지의 생산성 향상이나 인근 농지의 관개·배수·통풍 및 농작업에 악영향을 미친다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나아가 이 사건 토지에 이 사건 토사가 지표면으로부터 1미터 이내에 매립되었음을 인정할 증거가 없다"고 피고의 주장을 받아들이지 않았다.
피고는 대법원에 상고했다.
대법원 제1부(주심 대법관 김선수)는 2020년 2월 6일 원심판결을 파기하고, 사건을 다시심리·판단하도록 원심법원인 부산고법에 환송했다(대법원 2020.2.6.선고 2019두43474판결).
대법원은 "원심은, 이 사건 매립지 전부가 농지에 해당하고 이 사건 토지가 농작물의 경작 등에 적합하다는 전제에서, 이 사건 토사 매립이 건설폐기물법 시행령 제4조 제1항 제3호 다.목에서 허용하고 있는 순환토사의 재활용에 해당한다고 판단했다. 이러한 원심 판단에는 농지법상 농지 개념, 산지관리법상 산지 개념, 폐기물관리법상 조치명령의 요건, 건설폐기물법상 건설폐기물 재활용의 허용요건, 재량권 일탈·남용의 증명책임 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 피고의 상고이유 주장은 이유 있다"고 판단했다.
또 "원고가 직접 이 사건 토사를 매립한 것은 아니지만, 성토업자들로 하여금 이 사건 토사를 원고의 사업장 밖으로 반출하여 이 사건 토지에 매립하게 한 이상, 폐기물관리법 제48조 제1항 제1호에서 조치명령의 상대방으로 정한 ‘폐기물을 처리한 자’에 해당한다고 보아야 한다"고 봤다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
