[로이슈 전용모 기자] 대구고법 제1행정부(재판장 손병원 고법수석판사, 어재원 고법판사·조용민 판사)는 2026년 6월 19일 원고 롯데스퀘어(롯데시티) 호텔(대구 중구 봉산동 지상 6층~지상 19층) 시행사가 피고 대구동부교육지원청 교육장을 상대로 제기한 '피고가 2024. 10. 4. 원고에게 한 교육환경보호구역 내 금지행위 및 시설 제외 신청 거부처분 취소'를 구하는 행정소송 항소심에서, 피고의 항소를 받아들여 원고가 승소한 1심 판결(대구지방법원 2026. 1. 15. 선고 2024구합25694)은 부당하다며 취소하고, 원고 청구를 기각했다.

(원고의 주장 요지) 이 사건 호텔은 세계적 브랜드의 고급관광 숙박시설로 그 위치와 규모, 인근 도로 사정, 이 사건 학교 등에 재학 중인 학생들의 접근가능성을 고려할 때 그 신축으로 인해 주변의 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 거의 주지 않고, 오히려 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 재산권의 침해나 영업의 자유 침해가 크다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

(관련법리) 교육환경법 제9조 제27호는 학생들의 주요 활동공간인 학교 주변의 일정 지역을 최소한의 범위에서 교육환경보호구역으로 설정하여 쾌적한 학교환경을 조성함으로써 청소년들이 건전하고 조화로운 인격을 형성할 수 있게 하고, 교육환경보호구역 안에서 숙박업을 못하게 함으로써 숙박시설 안에서 은밀하게 이루어질 수 있는 윤락행위 또는
음란행위, 음란한 물건의 유통, 도박 등의 사행행위 등으로 인한 각종 유해환경으로부터 학생들을 차단·보호하여 학생들의 건전한 육성과 학교 교육의 능률화를 기하고자 하는 것이다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결 참조).

한편 행정처분의 재량권 일탈·남용에 관하여는 그 행정처분의 효력을 다투는 사람이 주장·증명책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 등 참조).

이 사건 사업부지에서 폭 약 5m의 이면 도로와 다른 건물들 너머에 D초가 위치하고 있고, E초등학교 정문과 F유치원에서는 이 사건 사업부지가 다른 건물에 가려 보이지 않는다.

항소심 재판부는 원고가 주장하는 사정을 모두 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.

-학교교육에 있어 학교주변환경은 학습이나 학교보건위생 등에 커다란 영향을 끼친다. 특히 그것이 초등학생과 같이 나이 어리고 호기심이 강한 경우에는 더욱 그러하다. 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가급적 들어서지 못하도록 하려는 취지에서 제정된 구 교육환경법의 목적을 달성하기 위하여 학교장과 교육당국이 구 교육환경법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 최대한 존중하는 것이 바람직하다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두9541 판결 등 참조).

관광호텔은 구 관광진흥법 제3조 제1항 제2호에 따른 관광숙박업의 한 종류로서 기본적으로 숙박시설에 해당하므로, 관계 법령에 정한 공중위생영업이나 풍속영업을 영위하는 장소에 속한다는 점에서는 일반 호텔과 다를 바가 없다. 나아가 구 관광진흥법 제18조 제1항 제2호, 구 관광진흥법 시행령(2024. 11. 5. 대통령령 제34986호로 개정되기 전의 것) 제21조에 의하면 관광숙박업에 관하여 소정의 절차를 거쳐 관할 행정기관의 장에게 등록을 하면 단란주점영업·유흥주점영업 등의 허가를 받은 것으로 보고 있고, 현실적으로 관광호텔이 다양한 부대영업을 하는 과정에서 유흥주점영업과 같이 교육환경에 나쁜 영향을 미칠 수 있는 영업을 하는 경우도 적지 아니한 점 등에 비추어 보면, 구 교육환경법 제9조 제27호에 의하여 최소한도로 보장하고자 하는 교육환경에 대한 유해성의 측면에서는 관광호텔과 일반호텔 사이에, 나아가 관광호텔의 종류나 등급, 그 운영시설의 규모 등에 따라 본질적인 차이가 있다고 보기 어렵다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2012두4623 판결의 취지 참조).

이 사건 호텔로부터 D초의 경계선까지의 최단거리는 33m, 출입문까지의 거리는 78m이어서 상대보호구역내에서도 매우 가깝게 위치한 편이고, E초등학교 경계선과는 47m, 출입문과는 83m, F유치원 경계선과는 181m, 출입문과는 196m 떨어져 있어 이 사건 호텔은 이 사건 학교 등의 각 상대보호구역에 중첩되어 속해있다.

D초 학교장은 2024. 9. 26. 피고에게 '이 사건 사업부지는 본교 학생들의 주통학로에 위치하며, 이 사건 호텔이 완공될 경우 학교에서 보일 것으로 예상되며 이 사건 사업부지 주변은 현재도 교통 혼잡 및 위험요소가 높아 교통 봉사를 서고 있으며 이 사건 호텔이 들어설 경우 교통 혼잡 및 위험요소가 증가될 것으로 판단된다. 또한 고층 건물로 일조권이나 조망권도 침해받을 수 있다. 향후 주변의 상업시설 추가 개발 등으로 인하여 학교 주변 교육환경 및 학생 정서에 미칠 부정적 영향을 고려할 때 이 사건 호텔 신축에 반대한다'는 취지의 의견을 제시했다.

D초 학교장은 위 의견을 제시함에 있어 이 사건 사업부지 주변으로 통학하는 학생 수를 조사했는데, 이에 의하면 D초 학생들 중 약 50.3%에 이르는 학생들이 이 사건 사업부지 주변으로 통학하고 있다. 한편 위 학교장은 2025. 6. 12. 다시 그 수를 조사했는데, 약 79.3%에 이르는 학생들이 이 사건 사업부지 주변으로 통학하고 있다는 취지로 답변했다.

-항소심 재판부는, 이 사건 호텔이 지상 19층의 대규모 건물인 점을 감안하면, 이 사건 호텔이 신축될 경우 이 사건 학교 등의 학생들은 통학할 때는 물론이고 학교 안에서도 바로 호텔을 볼 수 있을 것이고, 반대로 이 사건 호텔에서도 위 학교 등을 바로 볼 수 있어서 학습 환경이 외부에 노출될 가능성이 크다고 지적했다.

E초등학교에서 이 사건 사업부지가 다른 건물에 가려 보이지 않기는 하나, 19층에 이르는 건물이 신축된 이후에까지 이 사건 호텔이 보이지 않으리라 보기 어렵다. 나이 어리고 호기심이 강한 초등학생들의 시야에 이 사건 호텔이 들어온다면 교육환경에 부정적 영향을 끼칠 가능성을 배제하기 어렵다고 봤다.

이 사건 호텔의 영업이 시작되면 이 사건 학교 등의 학생들의 통학로를 비롯한 상대보호구역 내에 현재보다 통행량과 유동인구가 늘어나게 되어 학교의 보건·위생 및 학습 환경에 악영향을 끼치게 될 것임은 분명하다. 이 사건 호텔은 세계적 브랜드가 운영 예정인 관광숙박시설에 해당하는 것으로 보이는데, 명성 있는 브랜드의 숙박시설이 들어서는 경우에 인근의 유동인구가 증가하여 교통 혼잡이 더욱 증대되고 이로 인해 어린 아이들을 피해자로 한 교통사고의 가능성이 증가될 우려가 있다.

이 사건 호텔에 진·출입하는 차량은 골목길을 이용할 수밖에 없고, 특히 지하에서 나온 운전자의 경우 시야가 제대로 확보되지 않아 어린 아이와 같은 키가 작은 보행자를 제대로 발견하지 못할 가능성이 충분하고, 그럼에도 위 골목길을 통하여 진출할 수밖에 없는 차량의 진행방법은 어린이 교통사고의 발생가능성을 높일 수 있다.

이 사건 호텔의 신축 및 영업을 허용하게 되는 경우 장차 동종 및 유사업종의 시설이나 이 사건 호텔의 숙박객들을 대상으로 한 유흥업소 등의 시설이 확산됨으로 인하여 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 우려가 있다고 보인다.

대구시에 있는 학교들의 교육환경보호구역 내에 호텔이 존재하는 경우가 있다고 하더라도 그 호텔과 학교의 각 위치, 인근의 교통량, 학생들의 주통학로 등이나 과거 호텔의 건축을 허용할 당시의 상황 등이 이 사건과 차이가 있을 수 있으므로 대구시에 있는 학교들의 교육환경보호구역 내에 호텔이 존재하는 경우가 있다고 하더라도 이 사건 처분이 형평에 반한다고 보기도 어렵다.

원고는 2022. 3. 24. 대출기관과 580억 원의 담보대출약정을 체결해 그 대출금으로 이 사건 사업부지를 매수하고 이 사건 호텔 신축을 계획했음에도 이를 진행하지 못하게 되면 수인하기 어려운 손해를 입게 된다고 주장한다.

그러나 이 사건 사업부지 인근에는 이미 이 사건 학교 등이 존재해 왔고, 이 사건 사업부지는 이 사건 학교 등의 각 상대보호구역내에 위치하고 있음은 '개발사업 시행사'라면 누구나 잘 알 수 있는 사항이다. 그럼에도 원고는 이 사건 사업부지를 매수하여 소유권을 취득한 후 보호구역에서 금지되는 시설인 이 사건 호텔 신축사업을 진행하면서 교육환경보호구역 내 금지행위 및 시설에서 제외시켜줄 것을 구하고 있다.

재판부는 이 사건 처분으로 인해 발생하는 재산상 불이익은 호텔 영업을 위한 제반사정을 사전에 충분히 파악하지 않은 상태에서, 또는 법률적 장애를 감수하기로 하고 자금을 투입한 원고의 결정에 기인한 것이고, 그러한 재산상 불이익이 학생들의 학습환경 보호라는 공익에 비하여 보호가치 있는 사익이라고 보기 어렵다. 한편 이 사건 사업부지를 다른 용도로 사용하는 것이 불가능한 것도 아니라고 판단했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr