대법원은 민간투자사업의 추진방식에 관한 행정청의 재량을 인정하고, 공유재산법에 근거한 민간투자사업의 우선협상대상자 지위배제 결정의 처분성을 긍정하며, 우선협상대상자로 선정된 이후 입찰참가자격제한처분에 따른 제한의 효과 발생을 이유로 한 우선협상대상자 지위배제 결정의 허용 여부에 관한 법리를 제시했다.
피고(광주광역시)는 태양광발전시설 설치사업(이하 ‘이 사건 사업’)에 관한 투자제안공모공고를 통해 제안자들로부터 투자공모제안서를 제출받아 심사를 거쳐 2015년 11월 16일 원고를 우선협상대상자로 선정했다.
우선협상대상자로 선정된 원고의 출자자 1인이 그 선정 이후 부정당업자 제재처분에 대한 항고소송 패소판결을 받고 그 판결이 확정됨으로써 입찰참가자격을 제한받게 되었고, 피고는 이를 이유로 우선협상대상자 지위배제 결정(이하 '이 사건 결정')을 했다.
이에 원고는 피고가 2016.2.29. 원고에 대해 한 광주광역시 친환경에너지타운 내 태양광잘전시설 설치사업 우선협상대상자 지위배제처분의 취소를 구하는 소송을 제기했다.
1심은 피고가 이 사건 처분서에 원고의 출자회사가 2011년 공무원 뇌물공여 사건으로 대법원 판결에 의해 부정당업자 제재를 받게 되었으며 이는 최소한의 기업윤리나 상도의를 져버린 행위로서 부당한 수익을 올리기 위해 뇌물을 공여해 대기업으로서 사회적 책임을 무시한 도덕성이 결여된 행위로 판단되는 등 우선협상대상자로 선정되었다고 해서 반드시 실시협약을 체결하거나 사업시행자로 지정되는 것은 아니고, 이 사건 사업은 사회기반시설에 대한 민간투자법을 준용해 실시되는 사업으로 사회기반시설의 설치·운영에 대한 공공성과 중요성을 감안하면 도덕성 확보가 무엇보다도 중요하다고 했다.
또 이 사건 사업의 실시협약 체결에 관한 제반업무를 수행한 회사를 대표출자자로 둔 원고의 우선협상대상자 지위를 배제할 중대한 공익상의 필요성이 있다고 보이는 점, 피고가 이 사건 처분을 한 날인 2016. 2. 29.은 원고의 출자자가 입찰참가자격이 제한되어 있었던 시점이었던 점 등을 종합해 보면, 피고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 인하여 입게 되는 원고의 불이익보다 현저히 우월하다고 판단했다.
그러자 원고는 항소했다.
원심(2심 2016누3825)인 광주고법 제1행정부(재판장 이창한 부장판사)는 2016년 12월 15일 이 사건 결정은 위법하다며 1심판결을 취소하고 우선협상대상자 지위배제처분을 취소했다.
피고는 대법원에 상고했다.
대법원은 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 광주고법에 환송했다.
개별 법률이 다른 방식의 민간투자사업을 허용하고 있는 이상 행정청에게는 민간투자법 이외에 다른 개별 법률에 근거해서도 다른 방식으로 민간투자사업을 추진할 수 있는 재량이 있다.
피고는 이 사건 사업을 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’)에 따른 기부채납 및 사용·수익허가 방식으로 추진하기로 결정했으므로, 이 사건 사업에 적용되는 법률은 민간투자법이 아니라 '공유재산법'이고, 피고가 이 사건 사업을 추진하면서 한 각종 처분이나 조치가 적법한지 여부는 근거법률인 공유재산법에서 정한 기준과 절차를 준수했는지에 따라 판단해야 한다.
공유재산법에 근거한 이 사건 결정은 민간투자사업의 세부내용에 관한 협상을 거쳐 공유재산법에 따른 공유재산의 사용·수익허가를 우선적으로 부여받을 수 있는 지위를 박탈하는 조치이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
피고가 공유재산법에 근거하여 민간투자사업인 이 사건 사업을 추진하던 중 이 사건 결정을 하기 위하여 반드시 청문을 실시할 의무가 있다고 볼 수 없다.
피고가 이 사건 사업의 투자공모지침서에서 공모제안자 또는 출자자의 결격사유를 정한 취지를 고려할 때, 우선협상대상자로 선정된 이후 입찰참가자격제한처분에 따른 제한 효과가 발생했다면, 피고는 입찰참가자격제한기간 동안에는 그 우선협상대상자와 실시협약(계약)을 체결해서는 안되며, 실시협약 체결을 위한 준비과정인 협상도 해서는 안된다. 이는 출자자에 대해 입찰참가자격제한처분에 따른 제한 효과가 발생한 경우도 마찬가지다.
다만, 우선협상대상자로 선정된 이후 입찰참가자격제한처분에 따른 제한의 효과가 발생한 경우에 우선협상대상자의 지위 자체를 박탈해야 하는지는 구체적인 사안에서 수익적 처분의 직권취소·철회 제한 법리를 따라 관련된 공익과 사익을 비교·형량해 개별적으로 판단해야 한다.
이 사건 결정에 관련 법령의 규정이나 수익적 처분의 철회에 관한 법리를 위반한 잘못이 있다고 볼 수 없다고 판단했다.
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
