[로이슈=신종철 기자] 2002년 불법 대선자금 사건의 여파로 2006년 3월 13일 폐지됐던 정당 후원회가 헌법재판소의 판결로 부활할 전망이다.

헌재는 다만 불법 정치자금의 수수와 정경유착의 폐해가 다시 발생하지 않도록 기부내역을 완전히 상시적으로 공개하는 것이 필요하며, 과도한 국고보조에 의존하는 정당 수입구조도 함께 개선해 나가야 함을 밝혔다.

헌법재판소는 12월 23일 정당에 대한 후원을 금지하고 위반시 형사처벌하는 구 정치자금법 조항에 대해 재판관 8대 1 의견으로 헌법에 합치되지 않는다는 헌법불합치 결정을 선고했다.

헌재는 원칙적으로 위헌결정을 해야 하나, 당장 효력을 상실시킬 경우 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 돼 법적 공백상태가 발생되고, 이로 말미암아 정치자금법상 후원회를 통하지 않고 기부한도 등의 제한이나 선거관리위원회의 통제 없이 정치자금의 후원이 이루어지게 돼 정경유착과 금권선거의 폐해가 발생할 우려가 있다고 판단해 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용하도록 했다.

물론 입법자에게 늦어도 2017년 6월 30일까지는 새 입법을 마련해야 한다고 기한을 제시했다.

청구인 이△△는 진보신당의 사무총장 겸 회계책임자, 청구인 김△△는 진보당의 회계업무 담당자이고, 나머지 청구인들은 전국사무금융노동조합 산하 개별 노동조합인 OO브로드밴드 등의 노조위원장 등이다.

청구인들은 정당 후원회 제도가 폐지돼 정당이 개인으로부터 직접 후원금을 기부 받을 수 없게 되자 당원으로서의 권리, 의무가 없는 ‘후원당원’ 제도를 이용해 불법 정치자금을 수수한 혐의로 2012년 10월 기소됐다.

청구인들은 재판 계속 중 서울중앙지방법원에 정치자금법 관련 조항에 대해 위헌법률심판제청을 신청했으나 2013년 5월 기각되자, 2013년 6월 10일 헌법소원심판을 청구했다.

문제를 제기한 조항은 정치자금 후원 대상을 국회의원과 당내 경선 후보자 등으로 제한하고 이를 어기면 5년 이하 징역이나 1000만원 이하 벌금을 물리도록 규정하고 있다. 정당은 후원 대상에서 제외된 것이다.

정당 후원회 제도가 폐지되기 전인 2005년의 정당 수입구조를 보면, 국고보조금은 한나라당 115억원(65.5%), 열린우리당 119억원(54.6%)인 반면 민주노동당은 20억원(13.7%)에 불과했다.

반면 후원금은 한나라당 2억 7000만원(1.5%), 열린우리당 6억 6000만원(3.0%)에 불과한 반면, 민주노동당은 55억원(36.7%)으로 차이가 컸다.

즉 정당 후원회 제도가 폐지되기 전 거대정당들은 정당 수입의 대부분을 주로 국고보조금에 의존했던 반면, 군소정당들은 후원금에 의존하는 비중이 컸다.

정당 후원회 제도가 폐지된 이후에는 국고보조금이 점차 확대돼, 대통령선거가 있었던 2012년 정당에 지급된 국고보조금은 새누리당이 518억원(정당 수입 중 국고보조금이 차지하는 비중 65.6%), 민주통합당이 431억원(68.2%), 통합진보당이 75억원(45.12%)이었다.

2013년에는 새누리당이 173억원(55.4%), 민주당이 158억원(58.1%), 통합진보당이 27억원(35.5%), 정의당이 20억원(54.6%)을 지급받는 등 국고보조금은 해마다 계속 증가하는 추세에 있다.

현행 정치자금법상 정당의 수입은 당비, 기탁금, 보조금 및 부대수입으로 이루어지는데, 이 가운데 국고보조금과 당비를 합한 금액이 정당 수입의 약 90%를 차지한다.

다만, 전체수입에서 차지하는 국고보조금과 당비의 비율은 정당마다 다른데, 거대정당의 경우에는 국고보조금이 수입의 약 50%를 차지하여 국고보조금에 대한 의존도가 높은 반면, 군소정당의 경우에는 당비가 수입의 50%를 넘어 상대적으로 당비에 대한 의존도가 높다.

이는 정당 후원회 제도가 폐지된 이후 정당의 주 수입원은 당비와 국고보조금(기탁금 포함)인데, 국고보조금이 국회의석수 등을 기준으로 배분ㆍ지급됨에 따라 거대정당에 상대적으로 많이 지급되는 반면 거대정당의 당비 납부율은 낮고, 군소정당은 국고보조금이 적게 배분ㆍ지급되는 반면 당원의 당비 납부율이 상대적으로 높기 때문이다.

헌재는 “정당에 대한 정치자금 기부는 국민이 자신의 정치적 견해를 표명하는 매우 효과적인 수단일 뿐만 아니라 정당에 영향력을 행사하는 중요한 방법의 하나”라며 “정당이 국민 속에 뿌리를 내리고 국민과 밀접한 접촉을 통해 국민의 의사와 이익을 대변하고 이를 국가와 연결하는 중개자로서의 역할을 수행하기 위해서, 정당은 정치적으로뿐만 아니라 재정적으로도 국민의 동의와 지지에 의존해야 하며 정당 스스로 국민들로부터 그 재정을 충당하기 위해 노력해야 한다”고 말했다.

이어 “이런 의미에서 정당이 당원 내지 후원자들로부터 정당의 목적에 따른 활동에 필요한 정치자금을 모금하는 것은 정당의 조직과 기능을 원활하게 수행하는 필수적인 요소이자 정당활동의 자유를 보장하기 위한 필수불가결한 전제로서 정당활동의 자유의 내용에 당연히 포함된다”고 봤다.

헌재는 “이 사건 법률조항은 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보해 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것으로, 입법목적의 정당성은 인정된다”고 말했다.

그러나 헌재는 “불법 정치자금 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당에 대한 정치자금 기부를 제한할 필요가 있다 하더라도, 정경유착의 문제는 일부 재벌기업과 부패한 정치세력에 국한된 것이고 대다수 유권자들과는 직접적인 관련이 없으므로 일반 국민의 정당에 대한 정치자금 기부를 원천적으로 봉쇄할 필요는 없다”고 판단했다.

특히 “정당 후원회 제도를 폐지하게 된 계기를 제공한 정경유착의 문제는 정당 후원회를 통로로 발생했던 것이 아니라 합법적인 정당 후원회 제도가 주는 절차적 번거로움과 불편함을 피해 법 제도 밖에서 불법적ㆍ음성적으로 정치자금을 수수함으로써 발생했다는 점에서 더더욱 그러하다”고 강조했다.

헌재는 “불법 정치자금의 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당 후원회 제도를 일정한 범위에서 제한할 필요가 있다 하더라도, 정당 후원회 제도 자체를 전면적으로 금지하기보다는 기부 및 모금한도액의 제한, 기부내역 공개 등의 방법으로 정치자금의 투명성을 확보함으로써 충분히 방지할 수 있다”고 밝혔다.

또 “현행법상 국민은 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁함으로써 정당에 대한 재정적 후원을 할 수는 있다. 그러나 현행 기탁금 제도는 기부자가 특정 정당을 지정하거나 기탁금의 배분비율을 지정할 수 있는 지정기탁금제도가 아니라, 단지 일정액을 기탁하면 중앙선거관리위원회가 국고보조금의 배분비율에 따라 각 정당에 배분ㆍ지급하는 일반기탁금제도로서 정치발전기금 내지 정당발전기금의 성격을 가지며, 기부자가 자신의 정치적 선호에 따라 특정 정당에 재정적 후원을 하는 것과는 전혀 다른 제도이므로 당비나 기탁금 제도로는 정당 후원회를 대체할 수 있다고 보기 어렵다”고 지적했다.

헌재는 “국가보조금은 정당의 공적 기능의 중요성을 감안해 정당의 정치자금 조달을 보완하는 데에 의의가 있으므로, 본래 국민의 자발적 정치조직인 정당에 대한 과도한 국가보조는 정당의 국민의존성을 떨어뜨리고 정당과 국민을 멀어지게 할 우려가 있다”며 “뿐만 아니라 과도한 국가보조는 정당이 국민의 지지를 얻고자 하는 노력이 실패한 정당이 스스로 책임져야 할 위험부담을 국가가 상쇄하는 것으로서 정당간 자유로운 경쟁을 저해할 수 있다”고 말했다.

그러면서 “따라서 이 사건 법률조항은 수단의 적합성과 침해최소성 원칙에 위배된다”고 판단했다.

이와 함께 헌재는 “이 법률조항이 보호하려는 공익은 불법 정치자금 수수의 통로인 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보해 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것이나, 정당제 민주주의 하에서 정당에 대한 재정적 후원이 전면적으로 금지됨으로써 정당이 스스로 재정을 충당하고자 하는 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유가 제한되는 불이익은 더욱 크다고 할 것이어서 법익 균형성도 충족됐다고 보기 어렵다”고 지적했다.

그러면서 “따라서 이 법률조항은 정당의 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유를 침해한다”고 판시했다.

한편, 헌재는 “이 법률조항들은 헌법에 위반되므로 원칙적으로 위헌결정을 해야 하나, 위헌결정을 해 당장 효력을 상실시킬 경우 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 돼 법적 공백상태가 발생되고, 이로 말미암아 정치자금법상 후원회를 통하지 않고 기부한도 등의 제한이나 선거관리위원회의 통제 없이 정치자금의 후원이 이루어지게 돼 정경유착과 금권선거의 폐해가 발생할 우려가 있다”고 봤다

그러면서 “이 법률조항은 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용돼야 하고, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2017년 6월 30일까지는 새 입법을 마련해야 한다”고 주문했다.

◆ 헌재가 국회에 입법 개선과 함께 병행해야 한다고 제시한 것

한편, 헌법재판소는 “이 사건 결정으로 인해 정당 후원회를 허용하게 되더라도, 정치자금을 더욱 투명하게 운영하고 정당간 자유로운 경쟁을 보장할 수 있는 정당의 수입구조를 마련하기 위해 다음과 같은 부분에 대한 개선도 병행돼야 한다는 점을 밝혀둔다”며 제시했다.

첫째, 현행 정치자금법상 1회 10만원 이하, 연간 120만원 이하의 후원금은 익명으로 기부할 수 있고, 기부내역 중 일부만이 선거관리위원회에 보고되고 있을 뿐, 상세한 기부내역이 일반 국민들에게 상시적으로 공개되고 있지 아니하다. 따라서 선진 외국의 경우와 같이 익명 기부를 금지하고, 모든 기부내역에 대하여 기부자의 직업을 포함한 상세한 신원과 자금 출처를 완전하게 상시적으로 공개하여 투명성을 높이는 방안 등을 세심하게 마련할 필요가 있다.

둘째, 현행 정치자금법상 국고보조금과 기탁금은 우선 국회 교섭단체를 구성한 정당에 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급하고, 국회 교섭단체를 구성하지 못한 정당 중 5석 이상의 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당에 대하여는 득표수 비율에 따라 100분의 2씩을 배분ㆍ지급하며, 잔여분 중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분ㆍ지급하고, 그 잔여분은 국회의원선거의 득표수 비율에 따라 배분ㆍ지급하도록 규정하고 있다.

이러한 배분 구조에 따르면 국회에 의석이 없는 군소정당의 경우에는 국고보조금이나 기탁금을 거의 지급받지 못하게 되므로, 군소 정당이나 신생 정당의 경우에는 당비 외에는 재정을 충당할 수 있는 방법이 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 뿐만 아니라 거대정당들이 국고보조금에 의존하여 운영됨으로써 국가의 정치적 영향력이 가중되고 일반 국민과의 거리가 멀어지게 될 우려도 존재한다.

정당 후원회가 허용되면 정당은 목적에 따른 활동에 필요한 비용을 자율적으로 모금할 수 있게 되어 현행 수준과 같은 거액의 국고보조금과 기탁금을 지급할 필요성도 상대적으로 적어질 것이므로, 향후 정당 후원회가 허용될 경우에는 위와 같은 점을 고려하여 국고보조금과 기탁금의 배분·지급 구조도 함께 개선해야 할 필요가 있다.

◆ 조용호 재판관 “정당 후원 부활하면 군소정당 보다는 거대정당이 큰 이익 볼 것”

한편, 조용호 재판관은 “이 법률조항의 입법목적은 정당의 불법 정치자금 수수의 통로인 정당 후원회를 원천 봉쇄함으로써 정경유착을 막고 정치자금 조달의 투명성을 확보해 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것으로, 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다”며 합헌 의견을 냈다.

조 재판관은 “정당에 대한 후원을 부활할 경우 그로 인한 이익은 군소정당 내지 신생정당보다는 오히려 거대정당 내지 기득정당이 더 큰 이익을 보리라는 것은 명약관화한 일”이라며 “법정의견에서 밝힌 기부내역의 완전한 상시 공개는 오히려 국민들의 정당 후원에 대한 장애물이 될 가능성이 높다”고 봤다.

조 재판관은 “정당 후원회 부활의 문제는 지구당 제도, 당원협의회 사무소 설치, 국고보조금 및 기탁금 제도 개선 등과 전체적으로 연동해 함께 입법정책적으로 결단할 문제이므로, 헌법재판소가 그중 정당 후원회 제도만을 먼저 부활시키려 하는 것은 헌법재판의 기능적 한계에도 반한다”고 지적했다.

조용호 재판관은 그러면서 “결과적으로, 정당에 대한 후원회를 금지한 이 사건 법률조항이 정당 활동의 자유와 정치적 표현의 자유에 관한 입법자의 형성의 자유의 한계를 벗어나 이를 과도하게 침해해 헌법에 위반된다고 볼 수 없다”고 판단했다.