원고는 2020년 1월 3일 서생포왜성(울산광역시 문화재자료 제8호) 인근의 울산 울주군 답 및 전 2필지(이하 ‘이 사건 토지’)에 단독주택(지상 1층, 연면적 96.42㎡)을 신축하기 위해 피고(울산광역시장)에게 시지정문화재 현상변경(공사, 수리 등의 행위를 통해 국가지정문화재의 현재 상태를 변경하는 행위) 등 허가신청을 했다(이하 ‘이 사건 신청’).
피고는 2020년 1월 20일 이 사건 토지에 주택을 신축하게 된다면 역사문화환경 보존지역 내 해당 문화재경관에 미치는 영향이 크다는 문화재위원회의 심의결과(참석자 6명 전원 부결)에 따라 원고의 이 사건 신청은 울산광역시 문화재보호 조례 제12조에 적합하지 않다는 이유로 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 했다.
그러자 원고는 이 사건 처분을 받은 후 20여 일만에 피고를 상대로 처분의 이유 제시의무 위반과 재량권 일탈·남용을 주장하며 시지정문화재 현상변경 등 불허처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.
원고는 "원고가 신축하려는 주택은 울산광역시 문화재보호 조례 제12조 허가기준의 어디에도 위반되지 않는 점, 위 주택은 해당 문화재와 200m 떨어져 있고 이 사건 토지에서는 해당 문화재가 보이지 않는 등 문화재의 경관을 저해할 우려가 없는 점, 이 사건 토지 지상 및 해당 문화재 주변에는 이미 주택, 창고 등 건물들이 상당수 존재하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다"고 주장했다.
울산지법 제1행정부(재판장 정재우 부장판사, 조현선, 황인아)는 2021년 3월 25일 원고의 청구는 이유없다며 기각했다(2020구합5625).
이 사건 토지는 서생포왜성의 역사문화환경 보존지역에 포함되어 있고, 이 사건 문화재 지정구역에 연접하고 있다.
울산광역시 문화재위원회는 2020년 1월 17일 이 사건 신청과 관련하여 심의한 결과 이 사건 문화재의 역사경관 훼손 우려가 있다고 판단했다.
재판부는 처분의 이유 제시의무 위반 주장에 대해 ① 이 사건 처분의 처분서인 갑 제4호증에는 처분의 사유인 문화재경관에 미치는 영향이 크다는 점 및 그 근거 법령인 울산광역시 문화재보호조례 제27조가 명시되어있는 점, ②그 소장에 이 사건 토지 및 이 사건 문화재 주변의 제반 현황 등 이 사건 처분의 전제가 된 사실관계가 기재되어 있는 점 등 원고가 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었고 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에도 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않았다.
또 재량권의 일탈·남용 주장에 대해서도 "이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 이 사건 문화재 및 그 주변 경관의 보존·유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비해 결코 적지 않다고 할 것이므로, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반한다거나 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라고 보기 어렵다"며 배척했다.
이 사건 토지는 이 사건 문화재의 역사문화환경 보존을 위해 개별심의를 거쳐야만 현상변경허가를 할 수 있는 1구역에 위치한다. 따라서 피고로서는 이 사건 토지에 건물 신축을 위한 현상변경허가 여부를 결정할 때 이 사건 문화재의 역사문화환경 보존이라는 공익을 고려하여 다른 구역보다도 더 엄격하고도 신중한 판단을 해야 한다고 했다. 이처럼 문화재위원회의 전문적 판단 및 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 볼 만한 사정이 없는 한 존중돼야 한다.
이 사건 문화재의 역사문화환경은 이 사건 토지 인근에 이미 건축된 주택, 창고, 비닐하우스 등으로부터 일정한 정도로 부정적인 영향을 받고 있다. 그러나 그러한 사정은 이 사건 토지에 건물을 신축하여 이 사건 문화재의 역사문화공간을 추가로 훼손하는 것을 정당화할 사유가 되지는 못한다.
또한 위와 같은 상황에서 피고가 원고에 대하여 이 사건 신청을 허가할 경우 향후 형평의 관점에서 이 사건 토지 인근의 다
른 토지들에 대한 현상변경허가를 거부하기 어려워져 난개발로 이어질 가능성이 있고, 이는 이 사건 문화재의 역사문화환경을 더욱 악화시킴으로써 문화재의 보존·관리에 악영향을 미칠 수 있다고 판단했다.
◇행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자가 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 취지이다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 처분을 하기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 어떠한 근거와 이유로 처분하였는지를 당사자가 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없다면 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않아도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조).
전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr
