[로이슈 전용모 기자] 헌법재판소(재판장 유남석, 재판관 이선애·이석대·이은애·이종석·이영진·김기영·문형배·이미선)는 경상남도와 전라남도 사이의 해상경계 획정에 관한 권한쟁심판의 사건에서 청구인들(경상남도, 남해군)의 심판청구를 기각했다(2015헌라7).
헌재는 2021년 2월 25일 재판관 전원일치 의견으로, 우측으로 국립지리원 발행의 1973년 국가기본도상의 해상경계선을 기준으로 하고, 좌측으로 주위적으로는 세존도를 기준으로 하여 등거리 중간선 원칙에 의하여 확인되는 해상경계선, 예비적으로는 갈도 또는 두미도, 노대도, 욕지도를 기준으로 하여 각 등거리 중간선 원칙에 의하여 확인되는 해상경계선 사이의 해역에 대한 관할권한이 청구인들에게 속함의 확인을 구하는 심판청구를 기각했다.

이 사건 심판대상은 ① 이 사건 쟁송해역에 대한 자치권한이 청구인들에게 속하는지 여부 ② 피청구인들이 이 사건 쟁송해역에 대해 행사할 장래처분이 청구인들의 자치권한을 침해할 위험성이 있는지 여부이다.

지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것) 제4조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같

이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할 구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다.

청구인 경상남도와 경상남도 남해군은 청구인 소속 어민들이 피청구인 전라남도 경계선(국토지리정보원의 해상경계선을 기준으로 한 경계선)을 넘어서 근해어업을 했다는 이유로 유죄판결 등을 받는 등 경계선을 기준에 대한 다툼이 끊이지 않자, 이에 청구서 별지도면 상의 ‘경상남도 남해군 남면 이리산정(좌표; N 34-43-21, E 127-53-19)에서 전라남도 여수시 남면 작도고정을 바라보는 선(좌표; N 34-43-21, E 127-54-15) 우측부분에 대한 관할권한이 청구인들에게 있음을 확인하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구했다.
지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법 제4조 제1항 등의 개정연혁에 비추어 보면 그 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 거슬러 올라가게 되는데, 1948.8.15. 당시 이에 대한 명시적인 규정이 없었다. 법원은 국토지리정보원이 발행한 국가기본도(지형도) 중 1948.8.15.에 가장 근접한 1973년 지형도상의 해상경계선을 관할판단의 기준으로 하여 위 분쟁구역의 관할이 전라남도에 있다고 판단했다.

청구인들은 헌법재판소가 2010헌라2 결정에서 국가기본도상의 해상경계선은 국토지리정보원이 국가기본도상 도서 등의 소속을 명시할 필요가 있는 경우 여러 도서 사이의 적당한 위치에 각 소속이 인지될 수 있도록 임의로 표시해 놓은 선에 불과하여 여기에 어떠한 규범적 효력을 인정할 수 없다는 이유로 국가기본도상의 해상경계선을 불문법상 해상경계의 기초로 이해해 온 종전의 결정(헌재 2004. 9. 23. 2000헌라2; 헌재 2006. 8. 31. 2003헌라1 등)을 변경한 이상, 국가기본도상의 해상경계선은 더 이상 불문법상 해상경계선이 존재하는지 여부를 판단함에 있어 고려되어서는 아니 된다는 취지로 주장했다.

이에 대해 헌법재판소는 위 2010헌라2 결정은 특별한 사정이 없는 이상 1948. 8. 15.에 가장 근접한 국가기본도에 규범적 효력을 인정하여 국가기본도에 표시된 해상경계선을 그 자체로 불문법상 해상경계선으로 인정해 온 종전의 입장을 변경한 것일 뿐이고, 위 2010헌라2 결정에 따르더라도, 1948. 8. 15. 당시 존재하던 불문법상 경계는 여전히 해상경계 획정의 원천적인 기준이 되며, 비록 국토지리정보원이 발행한 국가기본도상에 표시된 해상경계가 특별한 사정이 없는 한 그 자체로 불문법상 해상경계선으로 인정될 수는 없다고 할지라도, 국가기본도에 표시된 해상경계선을 기준으로 하여 과거부터 현재에 이르기까지 관할 행정청이 반복적으로 처분을 내리고, 지방자치단체가 허가, 면허 및 단속 등의 업무를 지속적으로 수행하여 왔다면 국가기본도상의 해상경계선은 여전히 지방자치단체 관할 경계에 관하여 불문법으로서 그 기준이 될 수 있음을 확인했다.

이 사건은 헌법재판소가 2010헌라2 결정에서 공유수면에서의 해상경계 획정기준에 관한 새로운 법리를 설시한 이후, 등거리 중간선 등 형평의 원칙에 따라 해상경계선을 획정하지 아니하고 불문법상 해상경계를 확인한 최초의 결정이다.

이 사건 기록에 의하면, ① 피청구인 전라남도는 1973년 국가기본도상 해상경계선을 기준으로 연안어업 허가 등에 관한 권한을 행사하여 왔으며, ② 피청구인들이 어장의 이용개발계획을 수립하고 경계수역을 조정하는 기준으로 사용해 온 어장연락도에 표시된 청구인 경상남도와 피청구인 전라남도 사이의 도 경계선 역시 1973년 국가기본도상 해상경계선과 대체로 일치한다는 점이 확인된다. ③ 해양수산부장관 역시 1973년 국가기본도상 해상경계선이 청구인 경상남도와 피청구인 전라남도 사이의 도 경계선임을 전제로 피청구인 전라남도의 키조개 육성수면 지정 및 피청구인 여수시의 제1, 2차 여수시 연안관리지역계획을 모두 승인했으며, ④ 여수해양경찰서 및 동해·남해 어업관리단 역시 1973년 국가기본도를 기준으로 수산업법 위반행위를 단속해 왔다.
이러한 점들을 종합해 볼 때, 이 사건 쟁송해역이 피청구인들의 관할구역에 속한다는 점을 전제로 장기간 반복된 관행이 존재하는 것으로 보이고, 그에 대한 각 지방자치단체와 주민들의 법적 확신이 존재한다는 점 역시 인정된다.

그렇다면 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인들에게 속한다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 쟁송해역에서 피청구인들이 행사할 장래처분으로 인하여 헌법상 및 법률상 부여받은 청구인들의 자치권한이 침해될 위험성도 인정되지 아니한다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr