[로이슈=신종철 기자] 행정기관이 개발촉진지구 지역개발사업으로 실시계획을 승인하고 이를 고시하기만 하면 골프장 사업과 같이 공익성이 낮은 사업에서도 시행자인 민간개발자에게 토지수용권한을 주는 것은 헌법에 어긋난다는 헌법재판소 결정이 나왔다.

남해군은 2009년 10월 골프장 및 리조트 건설 조성사업을 위해 H업체를 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률’(지역균형개발법)의 개발촉진기구에서 시행되는 지역개발사업의 시행자로 지정 고시하고 실시계획을 승인 고시했다.

H업체는 개발사업에 편입된 토지와 건물 등을 취득하는 과정에서 토지 소유자인 A씨와 보상협의를 했으나 이뤄지지 않자, 경상남도 지방토지수용위원회에 위 토지에 대한 수용재결을 신청해 2010년 12월 수용재결을 받았다.

H업체는 수용재결의 취지에 따라 보상금을 공탁한 뒤, A씨를 상대로 창원지법 진주지원에 부동산인도의 소를 제기했다. 소송 계속 중 A씨는 구 지역균형개발법에 대해 위헌법률심판 신청을 했으나, 기각되자 2011년 7월 헌법소원심판을 청구했다.

개정 전 지역균형개발법은 국가와 지방자치단체, 지방공사 외에 민간사업자도 지역개발사업 시행사로 참여할 수 있고, 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정돼 있다.



헌법재판소는 토지를 수용당한 A씨가 “민간사업자에게까지 토지수용권한을 주는 바람에 재산권을 침해당했다”며 구 지역균형개발법 제16조 등에 대해 낸 헌법소원사건에서 재판관 6대 3의 의견으로 헌법불합치 결정을 내렸다고 3일 밝혔다.

헌법불합치 결정은 법이 위헌이라는 사실이 확인됐지만, 곧바로 위헌결정을 내리게 되면 법의 효력이 상실돼 각종 부작용이 예상되는 경우 국회에서 법률을 개정할 때까지 잠정적으로 효력을 인정하는 결정이다.

헌재는 “‘관광휴양지 조성사업’ 중에는 대규모 놀이공원 사업과 같이 개발수준이 다른 지역에 비해 현저하게 낮은 지역 등의 주민소득 증대에 이바지할 수 있는 등 입법목적에 대한 기여도가 높을 뿐만 아니라, 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업이면서 대중이 비용부담 등에서 손쉽게 이용할 수 있어 사업 시설에 대한 대중의 이용ㆍ접근가능성이 커서 공익성이 높은 사업도 있다”고 말했다.

이어 “반면, 고급골프장, 고급리조트 등의 사업과 같이 넓은 부지에 많은 설치비용을 들여 조성됨에도 불구하고 평균 고용인원이 적고, 시설 내에서 모든 소비행위가 이루어지는 자족적 영업행태를 가지고 있어 개발이 낙후된 지역의 균형 발전이나 주민소득 증대 등 입법목적에 대한 기여도가 낮을 뿐만 아니라, 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업이면서도 사업 시설을 이용할 때 수반되는 과도한 재정적 부담 등으로 소수에게만 접근이 용이한 경우 등 대중의 이용ㆍ접근가능성이 작아 공익성이 낮은 사업도 있다”고 지적했다.

헌재는 “고급골프장 등 사업의 특성상 그 사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적인 공익일 뿐이고, 이 정도의 공익이 그 사업으로 인해 강제수용 당하는 주민들이 침해받는 기본권에 비해 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수는 없다”며 “따라서 고급골프장 등의 사업에 있어서는 민간개발자로 하여금 공익성이 낮은 고급골프장 등의 사업 시행을 위해 타인의 재산을 그 의사에 반해 강제적으로라도 취득할 수 있게 해야 할 필요성은 인정되지 않는다”고 판단했다.

헌재는 “그러므로 이 사건 법률조항은 공익적 필요성이 인정되기 어려운 민간개발자의 지구개발사업을 위해서까지 공공수용이 허용될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 헌법 제23조 제3항에 위반된다”고 판시했다.

다만 “헌법재판소가 이 사건 법률조항에 대해 위헌결정을 선고하면, 공공필요성이 있는 지구개발사업 시행을 위한 민간개발자의 공공수용까지 허용되지 않는 결과가 돼 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백과 혼란이 예상되므로, 헌법불합치결정을 하되 이 사건 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하기로 한다”고 설명했다.

반면 박한철, 김창종, 강일원 재판관은 합헌 반대의견을 제시했다.

이들 재판관들은 “헌법재판소는 이미 여러 차례 민간사업자에게 수용권을 주는 조항 자체는 합헌이라고 결정했고, 민간개발자에게 관광단지 조성을 위해 토지 수용권을 부여한 관광진흥법 조항을 합헌으로 결정(2011헌바250)하면서 공공의 필요성을 인정했다”며 “관광단지 조성사업에 대해서 공공의 필요성을 인정할 수 있는 이상, 이미 지역균형개발법 상 개발촉진지구개발계획에 포함됨으로써 공익성이 있다고 평가받은 지구개발사업으로서의 관광휴양지 사업에 대해서도 마땅히 공공의 필요성을 인정할 수 있다”고 말했다.

이어 “이 사건 법률조항은 이와 같이 공익목적을 위해 개발사업을 시행함에 있어 민간기업이 사업시행에 필요한 경우 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있는 점, 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가와 같은 공적 기관에게 유보돼 있는 점, 공익성이 해태되지 않도록 보장하려는 제도적 장치를 갖추고 있는 점에서 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공의 필요성’을 갖추고 있다”고 덧붙였다.

그러면서 “이 사건에서 민간개발자가 공익성이 낮다고 볼 수 있는 고급골프장 사업의 시행을 위해 다른 사람의 재산을 수용할 수 있도록 한 것은 다수의견이 적절히 지적한 것처럼 문제가 전혀 없는 것은 아니나, 이는 행정기관이 개발촉진지구개발사업의 시행자 지정 및 실시계획 승인 과정에서 개발사업의 공공성 유무 평가를 엄격하게 하지 않은 데 기인하는 것이지, 이 사건 법률조항 자체에 위헌적인 요소가 포함돼 있기 때문이 아니다”고 반대 의견을 냈다.