[로이슈 전용모 기자] 헌법재판소는 2020년 7월 16일 재판관 7:2의 의견으로 2015헌라3 충청남도 등과 행정자치부장관 등 간의 권한쟁의 사건(공유수면 매립지)에 대해 청구인의 이 사건 심판청구를 모두 각하하는 결정을 선고했다.

헌재는 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이, 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다고 판단했다.

청구인은 충청남도,당진시, 아산시이고 피청구인은 행정안전부장관, 평택시, 국토교통부장관이다.

이에 대해서는 재판관 이종석의 별개의견, 재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견, 재판관 이은애, 재판관 김기영의 법정의견에 대한 보충의견이 있다.

◇(결정의 의의) 이 결정은 행정안전부장관이 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하도록 한 2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 지방자치법이 적용된 최초의 결정이다. 신생 매립지의 경우, 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가진 지방자치단체는 그 후 새로이 형성된 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 그 지방자치단체의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기 어려워, 이와 관련된 권한쟁의심판이 부적법하다는 점을 확인했다.

개정 지방자치법 제4조 제8항은 관계 지방자치단체의 장은 행정안전부장관이 한 매립지가 속할 지방자치단체의 결정에 이의가 있으면 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 하고 있으므로, 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가진 지방자치단체의 장은 행정안전부장관의 결정에 대해서 대법원에 제소하여 다툴 수 있다.

◇(사건개요)행정자치부장관은 2015년 5월 4일 산하 소속 ‘지방자치단체 중앙분쟁조정위원회’의 심의ㆍ의결에 따라 평택ㆍ당진항 매립지 중 충청남도 당진시 976-11,12,13 등의 잡종지와 미등록 매립지(이하 위 토지들을 통틀어 ‘이 사건 매립지’라고 함)가 속할 지방자치단체를 평택시로 결정을 했는데, 이 결정의 주된 이유는 다음과 같다.

지형도 상의 해상경계선을 관습법상의 해상경계선으로 인정한 헌법재판소 결정(2004. 9. 23. 선고, 2000헌라2 당진군과 평택시간의 권한쟁의)은 공유수면을 매립한 토지에 대한 관할 지방자치단체를 결정하는 절차법이 존재하지 않던 시기에 결정된 것이고, 그 후 2009년 4월 1일지방자치법의 개정으로 공유수면을 매립한 토지에 관한 관할 지방자치단체를 결정하는 절차규정이 신설됨으로써 관습법의 효력이 소멸되었다고 할 수 있다.…… 그러나, 지방자치법이 개정된 이후의 매립지인 경우라도…… 혼재되어 있다. …… 따라서 종전의 헌법재판소 결정과 2009. 4. 개정된 지방자치법을 고려하여 종전에 헌법재판소가 당진시의 관할로 결정한 제방을 경계로 제방 위쪽 부분은 당진시로, 제방 아래쪽 부분은 평택시로 귀속시키는 것이 타당하다.

이후 국토교통부장관은 평택시에게 위임하여 2015년 5월 8일 이 사건 매립지를 토지대장에 변경등록하여, 당진시 신평면 매산리에서 평택시 포승읍 신영리로 지번을 변경했던바(이하 ‘이 사건 변경등록’이라고 함), 이에 청구인들(충청남도, 당진시, 아산시)은 행정자치부장관이 2015년 5월 4일에 한 관할 결정과 국토교통부장관이 2015년 5월 8일에 한 이 사건 매립지에 대한 토지대장 변경등록에 대한 취소를 구함과 동시에 이 사건 매립지에 대한 관할 권한이 청구인들에 있다는 것을 확인하는 이사건 권한쟁의 심판청구를 했다.

한편, 청구인들의 단체장인 충청남도지사, 당진시장, 아산시장은 이 사건 심판청구와는 별개로 2015년 5월 18일 피청구인 행정안전부장관의 2015년 5월 4일자 결정의 취소를 구하는 소송을 제기해(대법원 2015추528), 현재 계속 중이다.

◇(청구이유) 2009년 4월 1일 개정된 지방자치법은 공유수면매립법에 따른 매립지가 속할 지방자치단체를 피청구인인 행정자치부장관이 ‘지방자치단체 중앙분쟁조정위원회’의 심의, 의결에 따라 결정한다고 규정하면서도(제4조 제3항, 제6항), 실질적으로 어떠한 기준을 들어 매립지의 관할구역을 결정할 수 있다는 것인지에 대한 내용은 두고 있지 아니하는바, 만일 이 규정이 종전의 헌법재판소가 제시한 해상경계선 기준을 배제하는 것이라면 결국 개정 지방자치법은 아무런 기준 없이 행정자치부장관이 자의적으로 지방자치단체의 관할 구역을 결정할 수 있도록 한 것이어서 헌법상 보장된 지방자치제도를 심각히 훼손하는

것이므로 위헌적 법률이다.

결국, 위헌적인 개정 지방자치법에 따른 행정자치부장관의 이 사건 결정과 이에 터잡은 국토교통부장관의 위법한 토지등록은 청구인들의 자치권을 침해하는 것으로 위헌이다.

한편, 개정자치법의 위헌적인 내용으로 인하여 매립지에 대한 관할 구역 결정에 있어 가장 중요한 기준은 여전히 해상경계선이 될 것이고, 이에 따르면 이 사건 매립지는 청구인들의 관할구역에 속한다.

◇심판대상 및 관련 법령

(1) 이 사건 등록 매립지에 관한 자치권한이 청구인 충청남도와 청구인 당진시에 속하고, 이 사건 미등록 매립지에 관한 자치권한이 청구인 충청남도와 청구인 아산시에 속하는지 여부

(2) 청구인 행정안전부장관의 2015. 5. 4.자 ‘매립지 등이 속할 지방자치단체 결정(이하 ‘이 사건 결정’이라 한다)’이 청구인들의 자치권한을 침해한 것으로서 무효인지 여부

(3) 피청구인 평택시가 이 사건 매립지에서 행사할 장래처분(이하 ‘이 사건 장래처분’이라 한다)이 청구인들의 자치권한을 침해하거나 침해할 위험성이 있는지 여부

(4) 피청구인 국토교통부장관의 이 사건 매립지에 대한 2015. 5. 8.자 토지대장 변경등록(이하 ‘이 사건 변경등록’이라 한다)이 청구인들의 자치권한을 침해한 것으로서 무효인지 여부

◇이유의 요지(법정의견)

2009년 개정 전 구 지방자치법 하에서 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 공유수면 해상경계선을 기준으로 매립지가 속할 지방자치단체를 결정해 왔다. 그러나 2009년 개정 지방자치법에서는 제4조 제3항을 신설하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 행정안전부장관이 결정하도록 하고, 이러한 결정을 위한 신청을 의무로 규정하며, 개정 지방자치법 시행 전에 이미 준공검사를 받은 매립지라 하더라도 법 시행 후에 지적공부에 등록하려면, 그 전에 행정안전부장관에의 신청 및 결정 절차를 반드시 거치도록 했다. 그렇다면 개정 지방자치법 제4조 제3항은, 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정안전부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다.

공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업이고, 일반적으로 공유수면은 인근 어민의 어업활동에 이용되는 반면, 매립지는 주체와 목적이 명확하게 정해져 있어 매립지의 이용은 그 구체적인 내용에 있어서도 상당히 다르다. 또한 공유수면이 매립됨으로써 상실되는 어업권 등은 보상 등을 통해 보전되었으므로, 공유수면의 관할권을 가지고 있던 지방자치단체이든 그 외의 경쟁 지방자치단체이든 새로 생긴 매립지에 대하여는 중립적이고 동등한 지위에 있다 할 것이다. 이러한 점을 고려했을 때 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 ‘종전’ 경계로 인정하기는 어렵다.

이와 같이 개정 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정안전부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이, 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다.

(재판관 이종석 별개의견) 지방자치법 제4조 제8항의 소송은 공유수면 매립지 경계획정에 관한 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제하는 것이나, 이는 헌법재판소의 권한쟁의심판에 대한 원칙적 관할권을 부정하는 것이 아니어서 헌법에 위반되지 않는다. 따라서 심판대상 ①, ②, ③에 대한 심판청구는 헌법재판소가 관장하는 권한쟁의심판에 속하지 않는 심판청구로서 부적법하다. 토지대장 등 지적공부에의 등록은 국토교통부장관이 해야 하는 국가사무이므로(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제64조 제1항) 이 사건 변경등록으로 인하여 지방자치단체인 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 부분(④) 심판청구 또한 부적법하다.

(재판관 이선애, 재판관 이영진의 반대의견- 본안판단) 이 사건 매립지의 전부 또는 일부에 대하여 자치권을 보유한 지방자치단체로 확인받기를 기대하는 중대한 이해를 가진 당사자로서 이 사건에서 청구인들이 이 사건 매립지에 대한 헌법상 및 법률상 자치권한을 가질 수 있는 가능성은 충분히 인정된다. 법정의견은 본안판단을 선취한 것으로, ‘계쟁지역이 청구인 또는 피청구인 중 어느 편의 관할구역에 속하는지 여부는 본안판단 단계에서 확정될 것이므로 적법요건 단계에서는 이 사건 계쟁지역에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하기만 하면 충분하다’고 본 헌법재판소의 선례와 상충된다.

그 밖에 피청구인 평택시의 장래처분에 관한 청구는 장래처분이 확실하게 예정된 경우로서 적법하고, 피청구인 국토교통부장관에 대한 청구는 등록권한이 국가의 권한인 것에 대하여 다투는 것이 아니라, 이 사건 매립지에 대한 등록권한 행사의 선결문제로서 청구인들에게 자치권한이 있음을 주장하면서 토지대장 변경등록이 자치권한을 침해한다고 주장하는 것이어서 적법하다.

(재판관 이은애, 재판관 김기영의 법정의견에 대한 보충의견) 결국 개정 지방자치법 제4조 제3항이 적용되는 이 사건 매립지의 경우, 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이, 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr