[로이슈 전용모 기자] 문화체육관광부 소속 감사청구심의회가 주민감사청구가 국제대회지원법령에 위반되지 않는다고 판단해 각하 하자, 원고들이 주민소송을 제기한 사건에서 소가 부적합하다며 각하 한 1심을 유지한 원심이 대법원에서 파기환송됐다.

원심은 이 사건 각하결정 자체를 별도의 항고소송으로 다투어야 하고 곧바로 주민소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판단했다. 하지만 대법원은 이 사건 각하결정을 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 주민소송을 제기할 수 있다고 봤다.

원고들을 포함한 인천시민 396명은 2015년 3월 9일 문화체육관광부장관에게 ‘인천광역시가 송OO의 시장 재직 중에 2014년 인천아시아경기대회를 준비하면서 왕산마리나 요트경기장 조성사업을 위하여 참가인(요트장 및 휴양시설 등의 운영을 목적으로 2011. 11. 7. 설립된 회사)에게 167억 원을 지원했는데, 이는 국제대회지원법 제23조 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제13조 제1항을 위반한 부당지원행위에 해당한다’는 이유로 위 지원금의 반환을 요구하는 주민감사를 청구했다.

이에 문화체육관광부 소속 감사청구심의회는 2016년 5월 27일 이 사건 감사청구의 내용이 주민감사 대상사무에 해당하고 주소나 주민등록번호, 이름 등이 불일치하는 사람을 제외하더라도 청구인 수가 300명 이상에 해당하여 주민감사청구의 다른 적법요건은 갖추었다고 보면서도, 이 사건 지원행위가 국제대회지원법령에 위반되지 않는다고 판단해 이 사건 감사청구를 각하하기로 심의·의결했다.

그에 따라 문화체육부장관은 2016년 5월 31일 주민감사청구의 대표청구인이었던 원고 최OO에게 위와 같은 심의·의결 결과를 통보했다.

이에 원고들(5명)은 2016년 8월 26일 피고(인천광역시)를 상대로 지방자치법 제17조 제1항 제2호, 제2항 제4호에 의하여 이 사건 지원행위 당시에 인천광역시의 시장이었던 송OO과 이 사건 지원행위의 상대방이었던 참가인에게 손해배상청구를 할 것을 요구하는 이 사건 주민소송을 제기했다.

이 사건의 쟁점은, 감사기관인 문화체육관광부장관이 이 사건 감사청구에 대하여 이 사건 각하결정을 했음에도 불구하고 이 사건 주민소송이 지방자치법 제17조 제1항에서 정한 ‘주민감사청구 전치 요건’을 충족한 것으로 볼 수 있는지 여부이다.

지방자치법 제17조 제1항 각 호는 주민소송을 제기할 수 있는 경우에 대해 ‘주무부장관이나 시·도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제16조 제3항 단서에 따라 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 끝난 날을 말한다)이 지나도 감사를 끝내지 아니한 경우’(제1호), ‘제16조 제3항 및 제4항에 따른 감사결과 또는 제16조 제6항에 따른 조치요구에 불복하는 경우’(제2호), ‘제16조 제6항에 따른 주무부장관이나 시·도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우’(제3호), ‘제16조 제6항에 따른 지방자치단체의 장의 이행 조치에 불복하는 경우’(제4호)를 규정하고 있다.

1심(2016구합53382)인 인천지법 제1행정부(재판장 임민성 부장판사, 판사 권주연, 김달하)는 2018년 2월 8일 원고들의 이 사건 소는 부적합하다며 모두 각하했다.

1심은 이 사건 감사청구는 지방자치법 제17조 제1항 각 호의 어느 경우에도 해당하지 않아 원고들로서는 주민소송의 제기 요건을 갖추지 못했다고 봄이 상당하므로, 이를 지적하는 피고 및 참가인의 본안전 항변은 이유 있다고 판단했다.

또 감사청구에 대한 감사청구심의회의 각하결정에 그와 같은 내용상의 고유한 위법이 있는 경우에는 우선 항고소송을 통해 그 결정의 공정력을 제거한 뒤 주민소송을 제기할 수도 있으므로, 당장 주민소송을 허용하지 않는다고 하여 주민소송의 제기가 원천적으로 봉쇄된다거나 그러한 이중 제소 방법이 현저히 불합리하다고 단정할 수는 없다고 했다.

원고들은 항소했다.

원심(2심 2018누39357)인 서울고법 제7행정부(재판장 김우진 부장판사)는 2018년 12월 6일 1심판결은 정당하다며 원고들의 항소를 모두 기각했다.

원고들은 대법원에 상고했다.

대법원 제1부(주심 대법관 이기택)는 2020년 6월 25일 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원(서울고법)에 환송했다(대법원 2020.6.25.선고 2018두67251판결).

‘해당 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해친다고 인정되는지 여부’는 감사기관이 본안 전 단계에서 검토·판단해야 할 주민감사청구의 적법요건이 아니라 주민감사청구사항의 실체에 관하여 본안에서 판단해야 할 사항이므로, 이 사건 각하결정은 위법하다고 했다.

대법원은 "문화체육관광부장관이 이 사건 감사청구가 부적법하다고 오인하여 더 나아가 구체적인 조사·판단을 하지 않은 채 이 사건 각하결정을 했더라도, 이 사건 각하결정은 지방자치법 제17조 제1항 제2호에서 정한 ‘감사결과’에 해당한다. 따라서 이 사건 감사청구가 주민감사청구의 다른 적법요건을 갖추지 못해 부적법하다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한, 원고들은 위법한 이 사건 각하결정을 별도의 항고소송으로 다툴 필요 없이 곧바로 주민소송을 제기할 수 있다"고 판단했다.

그러면서 "원심은, 감사기관이 주민감사청구를 수리하여 실제 감사가 진행된 경우에 한하여 지방자치법 제17조 제1항 각 호에서 정한 사유에 해당할 수 있고, 이 사건 각하결정이 위법하다고 하더라도 이 사건 각하결정 자체를 별도의 항고소송으로 다투어야 하고 곧바로 주민소송을 제기하는 것은 허용되지 않는다고 판단했다. 이러한 원심 판단에는 지방자치법 제17조 제1항에서 정한 ‘주민소송의 주민감사청구 전치 요건’에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다"고 했다.

전용모 로이슈(lawissue) 기자 sisalaw@lawissue.co.kr