[로이슈=신종철 기자] 대법원이 골목상권 보호를 위한 지방자치단체의 대형마트 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 규제가 적법하다고 판결했다.

대법원 전원합의체(재판장 대법원장 양승태, 주심 대법관 김창석)는 19일 롯데쇼핑, 에브리데이리테일, 이마트, 지에스리테일, 홈플러스, 홈플러스스토어즈(변경 전 홈플러스테스코)가 서울시 동대문구청장과 성동구청장을 상대로 낸 영업시간제한 등 처분 취소소송 상고심(2015두295)에서 “영업 규제가 부당하다”고 판결한 원심을 깨고, 사건을 서울고법으로 돌려보냈다.

동대문구청장과 성동구청장은 유통산업발전법 및 그에 따른 조례에 근거해 2012년 11월 원고들이 운영하는 대규모점포 등에 대해 공통적으로 영업이 제한되는 시간을 오전 0시부터 오전 8시까지로, 매월 둘째 주와 넷째 주 일요일을 의무휴업일로 지정하는 처분을 했다.

1심은 이 사건 처분이 적법함을 이유로 원고들의 청구를 기각했다. 반면 2심은 이 사건 처분이 위법함을 이유로 원고들의 청구를 받아들였다.

대법원은 이 사건이 중요하다고 판단해 지난 9월 18일 전원합의체 공개변론(생방송 중계)을 열었고, 11월 19일 대법원 전원합의체 판결을 선고했다. 결론은 대형마트에 대한 자치단체장의 영업시간 제한 및 의무 휴업일을 지정한 처분이 적법하다는 것이다.



대법원의 판단을 조목조목 짚어 봤다.

재판부는 “대규모 점포가 형식상 대형마트로 등록돼 운영되고 있는 이상, 이 사건 대규모점포에 속한 임대매장 등 개별 점포의 실질을 따로 살필 것 없이, 대규모점포는 영업시간 제한 등 규제의 대상인 ‘대형마트로 등록된 대규모점포’에 해당하고, 그에 따라 대규모점포를 경영하는 회사인 원고들이 직영하는 준대규모 점포로도 처분요건에 해당하게 된다”며 “그럼에도 대규모점포와 준대규모점포가 영업시간 제한 등 규제대상에 해당하지 않는다고 본 원심판결에는 ‘대형마트로 등록된 대규모점포’의 판단방법에 관한 법리를 오해해 판결에 영향을 미친 위법이 있다”고 지적했다.

◆ 임대매장 업주에 대한 의견청취 등 절차를 거치지 않은 위법이 있는지

재판부는 “원심은 피고들이 이 사건 처분을 하면서 원고들을 상대로 해서만 행정절차법상 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳤을 뿐, 임대매장 운영자인 임차인들에게는 그런 절차를 거치지 않은 사실을 인정한 다음, 피고의 처분이 처분상대방에 속하는 임차인들에 대해 의견청취 절차를 거치지 않았으므로 각 처분에 절차상 하자가 있다고 판단했다”고 말했다.

재판부는 “그러나 대규모점포 중 개설자가 직영하지 않는 임대매장이 존재하더라도, 대규모점포에 대한 영업시간 제한 등 처분의 상대방은 오로지 대규모점포 개설자인 원고들”이라며 “따라서 위와 같은 의견청취 절차도 원고들을 상대로 거치면 충분하고, 그 밖의 임차인들을 상대로 별도의 사전통지 등 절차를 거칠 필요가 없다”고 봤다.

그러면서 “그럼에도 이와 달리 판단한 원심 판결에는 이 사건 조항에 따른 영업시간 제한 등 처분의 상대방 및 행정절차법상 의견청취 등 절차의 적용범위에 관한 법리를 오해해 판결에 영향을 미친 위법이 있다”고 판단했다.

◆ 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부

재판부는 “경제활동에 대한 규제는 필연적으로 규제를 당하는 경제주체나 그와 같은 방향의 이해관계를 가지고 있는 이해관계인에게 불이익과 불편함을 수반하게 된다”며 “따라서 헌법이 지향하는 것처럼 여러 경제주체가 조화롭게 공존하고 상생하는 경제질서를 구축하고 공공복리를 실현하기 위해 법률로써 어느 경제주체의 경제활동의 자유 등을 제한하게 되더라도, 그 제한이 정당한 목적과 합리적인 수단에 의하고 있고, 개인의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아니라면 해당 경제주체는 이를 수인해야 한다”고 말했다.

이어 “이 사건 조항은 헌법 제119조 제2항에 따라 입법자에게 부여된 입법 재량에 기한 것으로 ‘대형마트 등의 시장지배와 경제력 남용의 방지’ 및 ‘대형마트 등과 중소상인 등 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화’ 등 공익의 실현을 목적으로 한 경제규제에 관한 입법이라는 의미를 갖는다”며 “영업시간 제한 및 의뮤휴업일 지정의 규제는 성질상 상대방인 대형마트 등을 운영하는 개인이나 기업이 헌법 제119조 제1항에 따라 가지는 경제상의 자유를 직접적으로 제한할 수밖에 없어 따라서 이 사건 조항에 따른 규제는 서로 상반되는 공익과 사익 사이의 충돌을 수반할 수밖에 없다”고 덧붙였다.

또 “이런 규제의 효과는 단순히 처분 상대방에게만 미치는 것이 아니라, 대형마트 등에서 종사하는 근로자, 대형마트에 입점해 임대매장을 운영하는 중소상인, 대형마트 등에 납품하는 농ㆍ공ㆍ상인들의 이해관계 및 대형마트를 상시 이용하는 소비자들의 선택권에도 직ㆍ간적접인 영향을 미치게 된다”고 설명했다.

재판부는 “이 사건 조항에 따른 규제에 관련된 이익상황의 특수성 등에 비춰 보면, 이 사건 조항에 따른 행정청의 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정 처분에 비례원칙 위반 등 재량권을 일탈ㆍ남용의 위법이 있는지 여부를 판단함에 있어서는, 행정청이 다양한 공익과 사익의 요소들을 고려했는지, 제를 통해 달성하려는 공익증진의 실현가능성과 규제에 따라 수반될 상대방 등의 불이익이 정당하고 객관적으로 비교ㆍ형량 됐는지 등을 종합적으로 살펴야 한다”고 밝혔다.

재판부는 “이 사건 처분과 같이, 시장 지배와 경제력 남용의 방지 등을 위한 경제규제 행정 영역에서는, 규제 수단의 실효성 등을 이유로 재량권 일탈ㆍ남용을 인정함에 신중을 기해야 한다”고 말했다.
그러면서 “피고들이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 행사하지 않았거나 해태했다고 할 수 없고, 비례원칙을 위반했다고 할 수 없으며, 나아가 이 사건 각 협정에 위반해 재량권을 행사했다고 할 수도 없으므로, 결국 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 볼 수 없다”고 판단했다.

그 이유는 이렇다.

대법원은 “피고들은 이 사건 처분에 앞서, 관련 이해당사자에 대한 의견청취 등 규제의 필요성을 판단하기 위한 절차를 거쳤을 뿐 아니라, 이 사건 처분으로 인해 달성되는 건전한 유통질서 확립, 대규모점포 소속 근로자의 건강권 및 중소유통업과의 상생발전 등 공익과 그로 인해 침해되는 원고들의 영업의 자유, 소비자의 선택권 등 이익을 포함한 관련 공익과 사익의 요소들을 모두 실질적으로 고려했다”고 봤다.

또 “피고들이 원고들에 대한 영업시간 제한 처분 및 의무휴업일 지정 처분의 구체적 내용에 아무런 차이를 두지 않고 같은 내용의 처분을 한 것은, 서울시 내 자치구들의 생활권이 동일하므로 이를 달리 정할 경우 규제의 실효성이 떨어지거나 형평성 시비가 있을 수 있는 점, 지역주민의 입장에서도 자치구별로 규제 내용이 제각기 다를 경우 경제활동의 혼란이 있을 수 있는 점 등을 고려한 것이지, 원고들의 구체적 개별적 사정을 고려하지 않은 채 일률적 처분을 했다고 보기는 어렵다”고 말했다.

재판부는 “대형마트 등이 소규모 지역상권에까지 무차별적으로 진출해 시장을 잠식함으로 인한 전통시장의 위축과 중소상인의 생존 위협, 24시간 영업에 따른 대형마트 소속 근로자들의 일상적인 야간근무 등 부정적인 효과도 나타나게 됐다”며 “이런 현상에 대한 대책으로 유통산업발전법 개정을 통해 이 사건 조항이 신설됐으니, 이와 같은 대형마트의 영업행위에 대한 규제 입법과 이에 근거해 이루어지는 규제 행정은 헌법 제199조 2항에 정한 헌법적 근거 및 정당성도 갖고 있고, 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 보호 및 중소유통업과의 상생발전 등 각 처분으로 달성하려는 공익은 중대할 뿐만 아니라, 이를 보호해야 할 필요성도 크다”고 판단했다.

재판부는 “반면 영업시간 제한 등 규제로 인해 침해되는 원고들의 영업의 자유는 직업의 자유 중 상대적으로 폭넓은 제한이 가능한 직업수행의 자유에 해당하고, 소비자들의 선택권은 헌법 제37조 제2항에 따라 ‘공공복리’를 위해 필요한 경우 법률로 제한할 수 있는 기본권에 속한다”며 “그런데 영업시간 제한처분은 소비자의 이용 빈도가 비교적 낮은 심야나 새벽 시간대의 영업만을 제한하는 것이고, 의무휴업일 지정 처분은 한 달에 2일의 의무휴업만을 명하는 것이어서 그로 인해 원고들의 영업의 자유나 소비자의 선택권의 본질적 내용이 침해됐다고 보기 어렵다”고 봤다.

재판부는 그러면서 “그럼에도 이와 달리 이 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이어서 위법하다고 본 원심 판결에는 재량권 일탈ㆍ남용에 관한 법리를 오해해 판결에 영향을 미친 위법이 있다”며 “그러므로 원심 판결을 파기하고 사건을 다시 심리ㆍ판단하도록 원심법원에 환송한다”고 판시했다.

◆ 대법원 ‘경제규제 행정 영역의 재량 판단’에 관한 최초 판시

이번 판결에 대해 대법원 관계자는 “경제규제 행정 영역의 특수성을 규제 재량권 일탈ㆍ남용 판단의 고려 요소로 반영하도록 한 최초 판시라는 의미가 있다”고 말했다.

또한 “‘개인과 기업의 경제상의 자유와 창의의 존중’이라는 기본 원칙과 ‘경제의 민주화 등 헌법이 직접 규정하는 특정 목적을 위한 국가의 규제와 조정의 허용’이라는 실천원리로 구성되고, 어느 한쪽이 우월한 가치를 지닌다고 할 수는 없다”며 “따라서 헌법 제119조 제2항에 따라 이루어진 경제규제에 관한 입법의 해석과 적용에 관하여도, 위와 같은 기본 원칙이 훼손되지 않고 실천원리가 그 한계를 벗어나지 않으면서도 기능을 발휘할 수 있도록 해야 한다”며 “이러한 헌법상 경제질서의 틀 속에서 구체적 규제입법의 해석ㆍ적용에 관한 명시적 기준을 제시했다는 의미가 있다”고 의미를 부여했다.

한편, 대형마트에 대한 영업시간 제한 등 규제는 대형마트를 운영하거나 종사하는 사람뿐만 아니라 대형마트를 이용하는 일반 국민의 일상생활과 밀접한 관련 있어, 다양한 갈등 국면으로 그 동안 일반 국민들 사이에서도 찬반양론이 엇갈려 왔다.

이에 대법원은 공개변론을 통해 국민들의 다양한 의견을 수렴하고 대법관 전원이 참여하는 대법원 전원합의체를 거쳐 국민들의 경제생활에 중대한 영향을 미치는 대형마트 규제에 관련된 판단기준 등을 정립했다는 의미가 있다.

<대형마트 사건>

- 판결 원문 : http://www.scourt.go.kr/sjudge/1447912002233_144642.pdf

- 공개변론 유튜브 영상 : https://youtu.be/KSfKW8i80p0